Cassazione Civile, Ordinanza n. 23568/2025 del 19/08/2025

Esito

La controversia

Un professionista aveva ottenuto in passato un decreto ingiuntivo per il pagamento di compensi relativi a tre distinti incarichi tecnici conferiti da un comune: una variante al PRG per la realizzazione di un piano per insediamenti produttivi, la progettazione del PRG per gli insediamenti produttivi e la progettazione definitiva delle opere di urbanizzazione primaria connesse. Il comune aveva proposto opposizione e il tribunale aveva revocato il decreto, ritenendo insussistente un valido rapporto contrattuale scritto e respingendo anche la domanda subordinata di arricchimento senza causa. In appello il professionista aveva insistito sulla prova del conferimento degli incarichi tramite delibere, determine e disciplinari, contestando anche il diniego della prova testimoniale e sostenendo che, in subordine, doveva riconoscersi l'indebito arricchimento dell'ente o comunque il pagamento nei limiti dell'utilità conseguita. La corte d'appello aveva rigettato l'impugnazione, affermando che per gli incarichi professionali con la pubblica amministrazione è richiesta la forma scritta ad substantiam, che non può essere sostituita da delibere autorizzative o da documentazione interna, e che l'azione ex art. 2041 c.c. era inammissibile per difetto di sussidiarietà, poiché la prestazione resa senza valida assunzione di impegno contabile fa sorgere il rapporto obbligatorio direttamente in capo al funzionario o amministratore che abbia consentito la prestazione. Con il ricorso per cassazione il professionista ha dedotto sei motivi, centrati su violazione degli artt. 2041-2042 c.c., degli artt. 112, 115, 116 e 132 c.p.c., degli artt. 191 e 194 TUEL e su omesso esame di documenti, sostenendo in sintesi che la corte territoriale avrebbe contraddittoriamente escluso il contratto scritto e poi negato la residualità dell'azione di arricchimento, avrebbe omesso di valutare i documenti relativi ai disciplinari e avrebbe erroneamente escluso la possibilità di agire contro l'ente per il compenso o per l'utilità ricevuta.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso. Ha ritenuto che i primi motivi non superassero il consolidato principio secondo cui il contratto d'opera professionale con la pubblica amministrazione richiede la forma scritta ad substantiam, con atto sottoscritto dalle parti competenti e indicazione di oggetto e compenso, non surrogabile da atti autorizzatori interni o da documentazione prodromica. Ha poi rilevato che i motivi relativi alla domanda di arricchimento senza causa non si confrontavano con la ratio decidendi della sentenza impugnata, poiché, in assenza di valido impegno contabile ex art. 191 TUEL, il rapporto obbligatorio si instaura verso il funzionario o amministratore che abbia consentito la prestazione e pertanto difetta il requisito della sussidiarietà dell'azione ex art. 2041 c.c. La Corte ha inoltre ribadito che il riconoscimento del debito fuori bilancio ex art. 194 TUEL spetta solo al consiglio comunale e richiede un'espressa deliberazione, non potendo desumersi dal mero comportamento degli organi dell'ente. Il ricorrente è stato condannato alle spese di lite e al versamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 2041 c.c.

  L'azione di arricchimento senza causa non è esperibile contro l'ente locale quando, per mancanza del valido contratto e dell'impegno contabile, l'obbligazione sorge direttamente verso il funzionario o amministratore che ha consentito la prestazione, mancando così il requisito della sussidiarietà.

• art. 2042 c.c.

  L'azione generale di arricchimento è subordinata alla mancanza di altra azione esercitabile: se il creditore può agire verso il funzionario o amministratore, la domanda contro l'ente è inammissibile.

• art. 191 d.lgs. n. 267 del 2000 (TUEL)

  L'assunzione di obbligazioni da parte dell'ente locale richiede previo impegno contabile; in mancanza, il rapporto obbligatorio non si consolida validamente con l'ente, ma con il funzionario o amministratore inadempiente che ha consentito la prestazione.

• art. 194 d.lgs. n. 267 del 2000 (TUEL)

  Il riconoscimento dei debiti fuori bilancio spetta esclusivamente al consiglio comunale, deve essere espresso con apposita deliberazione e non può desumersi da comportamenti meramente concludenti dell'ente.

• artt. 16 e 17 r.d. 2444 del 1993

  Per gli incarichi professionali conferiti dalla pubblica amministrazione è richiesta la forma scritta ad substantiam; la sua mancanza comporta nullità del contratto e impedisce che la prova del rapporto sia ricavata da atti interni o documenti prodromici.

• art. 191 d.lgs. n. 267 del 2000

  L'assenza di copertura finanziaria e di impegno contabile impedisce la validità dell'obbligazione nei confronti dell'ente e orienta il rapporto verso il funzionario che abbia autorizzato la prestazione.

• art. 360-bis, n. 1, c.p.c.

  Il ricorso è inammissibile quando la decisione impugnata è conforme all'orientamento consolidato della Corte di cassazione su questioni di diritto già risolte.

• art. 360-bis, n. 3, c.p.c.

  La censura è inammissibile se non vengono addotte ragioni idonee a giustificare un mutamento dell'orientamento consolidato applicato dal giudice di merito.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  In caso di rigetto o inammissibilità del ricorso sussiste l'obbligo di versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Il contratto d'opera professionale stipulato con una pubblica amministrazione richiede la forma scritta ad substantiam: occorre un atto sottoscritto dal professionista e dal soggetto legittimato a impegnare l'ente, con determinazione dell'oggetto della prestazione e del compenso. Atti interni di autorizzazione o documenti preparatori non sono idonei a sostituire il contratto.
• La delibera dell'organo collegiale dell'ente che autorizza il conferimento dell'incarico ha natura meramente interna e autorizzatoria, e non vale di per sé come prova del perfezionamento del contratto.
• In mancanza di valido contratto e di regolare impegno contabile, il professionista che abbia eseguito la prestazione per un ente locale non può agire nei confronti dell'ente con l'azione generale di arricchimento senza causa, poiché difetta il requisito della sussidiarietà quando l'ordinamento prevede la responsabilità personale del funzionario o amministratore che ha consentito la prestazione.
• Il riconoscimento di un debito fuori bilancio da parte dell'ente locale richiede una espressa deliberazione dell'organo competente; non è sufficiente desumerlo dal comportamento degli organi rappresentativi o da atti non espressamente qualificabili come riconoscimento del debito.
• È inammissibile il ricorso per cassazione che non si confronti con la ratio decidendi della sentenza impugnata o che si limiti a contrapporre una diversa lettura dei fatti senza criticare specificamente la regola di diritto applicata.
• Quando la decisione di merito è conforme a un orientamento consolidato della Corte di cassazione, il ricorso che non prospetti argomenti seri per mutare quell'indirizzo è inammissibile ai sensi dell'art. 360-bis c.p.c.

Come è indicizzato