Ordinanza n. 4960/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva impugnato la revoca parziale, per euro 155.990,70, di un contributo regionale originariamente concesso per il recupero di un immobile destinato alla realizzazione di alloggi e garage. La revoca era stata disposta perché parte dei lavori era stata affidata a una società collegata, avente un socio comune e il cui socio unico deteneva partecipazioni rilevanti nella società beneficiaria, in violazione del divieto generale di contribuzione previsto dall’art. 31 della l.r. Friuli Venezia Giulia n. 7/2000. In appello sono stati dedotti: l’erronea applicazione dell’art. 31, ritenuto riferibile alla sola fase di concessione del contributo; l’assenza, nel regolamento regionale, di uno specifico caso di revoca; l’inesistenza di un rapporto di controllo o collegamento rilevante tra le società; la violazione dell’autolimite amministrativo, della buona fede e del legittimo affidamento, poiché la Regione avrebbe mutato orientamento soltanto nel 2019 introducendo il modello di rendicontazione A bis; l’illegittimità della nuova modulistica per motivazione apparente e sviamento rispetto alla finalità dichiarata. In corso di giudizio la società ha invocato la sopravvenuta l.r. Friuli Venezia Giulia n. 12/2025, il cui art. 3, comma 5, esclude dal divieto di contribuzione gli incentivi destinati a imprese agricole, forestali e ittiche, quando sia verificata la congruità della spesa. Ha chiesto l’applicazione estensiva della deroga anche alle imprese operanti in altri settori e, in subordine, la rimessione alla Corte costituzionale della norma per violazione dell’art. 3 Cost., oltre che dei principi di ragionevolezza e non discriminazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato non ha definito l’appello nel merito, ma ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 5, della l.r. Friuli Venezia Giulia n. 12/2025. Ha ritenuto, alla luce dell’interpretazione dell’art. 31 l.r. n. 7/2000, che il divieto generale di contribuzione persegua l’obiettivo di assicurare una reale alterità tra il beneficiario del contributo e il soggetto esecutore, evitando un duplice beneficio derivante dall’utilizzo delle risorse pubbliche tramite società collegate. Ha escluso che la disposizione sopravvenuta potesse essere estesa in via interpretativa a tutte le imprese, poiché le norme attributive di benefici finanziari pubblici sono di stretta interpretazione. La questione è stata ritenuta rilevante perché, non potendo beneficiare della deroga, la società sarebbe tenuta alla restituzione del contributo anche se la congruità della spesa non fosse contestata. È stata ritenuta non manifestamente infondata perché la norma consente di superare il divieto, previa verifica della congruità della spesa, soltanto alle imprese agricole, forestali e ittiche e alle loro associazioni, senza una ragione sostanziale evidente che giustifichi l’esclusione degli altri operatori economici. La limitazione è stata prospettata come potenzialmente lesiva degli artt. 3, 41, 81 e 97 Cost., sotto i profili dell’uguaglianza, ragionevolezza, non discriminazione, neutralità concorrenziale, sostenibilità finanziaria e buon andamento. Il giudizio è stato sospeso, gli atti sono stati trasmessi alla Corte costituzionale e ogni ulteriore statuizione, comprese quelle sul merito dell’appello e sulle spese, è stata riservata.

Norme richiamate

• art. 31 l.r. Friuli Venezia Giulia n. 7/2000

  “Non è ammissibile la concessione di incentivi di qualsiasi tipo a fronte di rapporti giuridici instaurati, a qualunque titolo, tra società, persone giuridiche, amministratori, soci, ovvero tra coniugi, parenti e affini sino al secondo grado. Tale disposizione si applica qualora i rapporti giuridici instaurati assumano rilevanza ai fini della concessione degli incentivi.”

  La disposizione mira ad assicurare una reale alterità tra il beneficiario e il soggetto che realizza l’intervento, impedendo che le risorse pubbliche producano un duplice beneficio tramite società collegate; nel caso concreto è stata ritenuta applicabile anche alle spese sostenute nella fase esecutiva dell’intervento.

• art. 3, comma 5, l.r. Friuli Venezia Giulia 6 agosto 2025, n. 12

  “Il divieto generale di contribuzione previsto dall’articolo 31 della legge regionale 20 marzo 2000, n. 7 (...) non si applica agli incentivi concessi (...) alle imprese agricole, forestali e ittiche e alle loro associazioni, per investimenti per i quali viene effettuata la valutazione di congruità della spesa”.

  La deroga sopravvenuta è applicabile anche a contributi concessi anteriormente, ma soltanto nei casi espressamente indicati; non può essere estesa per analogia alle imprese di altri settori.

• art. 12 d.P.Reg. Friuli Venezia Giulia 18 febbraio 2015, n. 036/Pres.

  Contiene l’elenco dei casi di revoca del contributo, richiamato dall’appellante per sostenere l’assenza di una base regolamentare specifica della revoca.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Richiamato dalla parte appellante quale fondamento del dovere di buona fede e correttezza dell’amministrazione.

• art. 3 Cost.

  Parametro costituzionale dell’uguaglianza sostanziale, della ragionevolezza e del divieto di discriminazioni arbitrarie nella distribuzione di benefici pubblici.

• art. 41 Cost.

  Parametro relativo alla libertà di iniziativa economica, considerata anche sotto il profilo della neutralità concorrenziale.

• art. 81 Cost.

  Parametro relativo alla sostenibilità finanziaria delle scelte legislative incidenti sulla finanza pubblica.

• art. 97 Cost.

  Parametro relativo al buon andamento dell’amministrazione, collegato alla ragionevolezza della disciplina dei contributi pubblici.

• art. 23, commi 2 e 4, l. 11 marzo 1953, n. 87

  Fondamento della sospensione del giudizio, della trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e degli adempimenti di comunicazione e notificazione.

Massime di principio

• Il divieto generale di contribuzione riferito a rapporti tra il beneficiario di un incentivo pubblico e società, persone giuridiche, amministratori o soci è diretto ad assicurare la reale alterità tra il beneficiario e il soggetto che esegue l’intervento, evitando che il contributo produca un duplice beneficio attraverso soggetti collegati; la verifica della rilevanza del rapporto va compiuta in relazione alla finalità concreta dell’incentivo.
• Le norme che prevedono deroghe o benefici economici a carico della finanza pubblica sono di stretta interpretazione e non possono essere applicate per analogia o estese oltre i soggetti, le condizioni e le fattispecie espressamente individuati dal legislatore.
• Una disposizione sopravvenuta che restringa il divieto generale di contribuzione può assumere rilievo anche rispetto a contributi concessi anteriormente, quando il suo contenuto e la sua ratio lo consentano, ma soltanto entro il perimetro testuale espressamente delineato.
• Una disciplina regionale che consenta di superare il divieto di contribuzione, previa verifica della congruità della spesa, soltanto per imprese appartenenti a determinati settori economici può essere rilevante e non manifestamente infondata, ai sensi dell’art. 3 Cost., quando non emerga una ragione sostanziale idonea a giustificare la disparità rispetto ad altri operatori economici in condizioni analoghe.
• Nella disciplina dei contributi pubblici alle imprese, il legislatore deve rispettare uguaglianza, ragionevolezza, proporzionalità e coerenza con la finalità perseguita, nonché la neutralità concorrenziale, il buon andamento e la sostenibilità finanziaria; la selezione dei beneficiari non può fondarsi su discriminazioni arbitrarie.

Come è indicizzato