L.R. Lombardia 20/2021

Disciplina della coltivazione sostenibile di sostanze minerali di cava in Lombardia

La legge regionale disciplina, nel territorio della Lombardia, la pianificazione, l’autorizzazione e il controllo dell’attività estrattiva di cava, con l’obiettivo di coniugare approvvigionamento di materie prime, tutela ambientale ed economia circolare. La disciplina sostituisce il previgente sistema dei piani cave, prevedendo anche misure per il riutilizzo e riciclo dei materiali inerti.

Oggetto, finalità e ambito di applicazione

La legge riguarda la ricerca e coltivazione delle sostanze minerali di cava e l’esercizio dell’attività estrattiva. Le finalità dichiarate sono lo sviluppo sostenibile, la salvaguardia del giacimento coltivabile, il ripristino del suolo, la limitazione del consumo di suolo, la tutela di ambiente, ecosistema e paesaggio, nonché la promozione di energie rinnovabili ed economia circolare.

L’attività estrattiva è considerata temporanea rispetto alla destinazione urbanistica del territorio ed è orientata a garantire materiali per lo sviluppo socio-economico regionale, anche mediante l’uso di materiali inerti provenienti da riutilizzo, riciclaggio e recupero rifiuti.

La legge non si applica, salvo specifiche eccezioni, alle escavazioni di cantiere o agricole, ai casi dell’articolo 21 e alle estrazioni di sedimenti dai corsi d’acqua effettuate secondo la disciplina regionale sulla difesa del suolo. Per i materiali litoidi di risulta commercializzati oltre determinate soglie quantitative si applicano regole specifiche e i proventi tariffari spettano al comune o ai comuni interessati, con vincolo di destinazione ai ripristini ambientali.

Definizioni rilevanti

La legge definisce, tra gli altri, attività estrattiva, cava, cava di recupero, cava cessata, cava di riserva per opere pubbliche, giacimento coltivabile, materiali inerti alternativi, recupero ambientale, mitigazione, compensazioni ambientali, operatore, settore merceologico, area idonea, bacini di produzione e bacini di utenza. Queste definizioni sono centrali per l’interpretazione della pianificazione e dei procedimenti autorizzativi.

Promozione di sostenibilità, riciclo e innovazione

La Regione, insieme agli enti locali, promuove energie rinnovabili nelle aree di cava, uso efficiente delle materie prime, riciclaggio e riutilizzo dei materiali alternativi. È prevista una banca dati regionale dei materiali inerti da recupero, aggiornata dai gestori degli impianti di recupero rifiuti, per favorirne l’impiego soprattutto nelle opere pubbliche.

La Regione incentiva sistemi di gestione della qualità, risparmio energetico, fonti rinnovabili e innovazione tecnologica nel settore estrattivo. Le misure incentivanti possono comportare riduzioni degli oneri tariffari e delle garanzie finanziarie, ma la riduzione degli oneri non può superare il 20% dell’importo dovuto. Sono inoltre favoriti marchi collettivi di qualità dei materiali lapidei.

Riparto delle competenze istituzionali

Il Consiglio regionale esercita l’indirizzo strategico approvando l’atto di indirizzo regionale. La Giunta regionale predispone l’atto, definisce misure tecnico-amministrative, determina le tariffe dei diritti di escavazione, rilascia le autorizzazioni o concessioni di competenza regionale, esercita i poteri sostitutivi e gestisce il catasto regionale delle cave.

Province e Città metropolitana di Milano elaborano, adottano e approvano i PAE, rilasciano molti provvedimenti autorizzativi e concessori, svolgono la vigilanza sulla polizia mineraria, trasmettono i dati e aggiornano il catasto. I comuni sede delle attività estrattive vigilano sull’esercizio dell’attività, applicano sanzioni, sospendono o cessano l’attività nei casi previsti, stipulano la convenzione e svincolano le garanzie. ARPA verifica il monitoraggio ambientale e controlla le matrici ambientali, con costi a carico degli operatori.

Pianificazione: atto di indirizzo regionale e PAE

La pianificazione si articola in due livelli: atto di indirizzo regionale e Piano delle attività estrattive (PAE) provinciale o metropolitano.

L’atto di indirizzo regionale è il documento strategico che definisce le politiche regionali sull’uso delle materie prime e deve orientare la pianificazione verso sostenibilità, tutela dei giacimenti, approvvigionamento del fabbisogno regionale, riduzione del consumo di suolo, valorizzazione dei materiali riciclati e tutela paesaggistica, culturale e ambientale.

Il PAE, elaborato su base provinciale o metropolitana, individua fabbisogni, giacimenti, bacini di utenza e produzione, aree idonee, eventuali cave di riserva, cave di recupero, modalità di coltivazione, recupero ambientale, norme tecniche per settore merceologico e indirizzi per le compensazioni ambientali. Deve essere coerente con l’atto di indirizzo e con gli altri strumenti regionali, mentre prevale sugli strumenti urbanistici locali.

La durata del PAE è ventennale per pietre ornamentali e materiali per l’industria, decennale per gli altri settori. È prevista revisione quando necessario e comunque al raggiungimento del 75% del materiale previsto. Gli adeguamenti non discrezionali possono essere approvati con provvedimento pubblicato nel BURL; la certificazione di avvenuto recupero di una cava determina lo stralcio dell’area recuperata dal PAE.

Procedimento di approvazione del PAE

Il procedimento del PAE è articolato in fasi di avvio, consultazione, VAS/VIncA, osservazioni, controdeduzioni e verifica regionale. La proposta è adottata dalla provincia o dalla Città metropolitana di Milano, sentiti i comuni e gli enti gestori delle aree protette, e pubblicata per consentire osservazioni. Segue il parere motivato dell’autorità competente per la VAS, l’eventuale revisione della proposta e la trasmissione alla Regione.

La Giunta regionale verifica la conformità alla legge e all’atto di indirizzo, nonché la compatibilità con gli atti di programmazione e pianificazione regionale rilevanti, e rende un parere vincolante. Il piano deve quindi essere adeguato e approvato dall’ente territoriale. Il PAE acquista efficacia immediata dalla pubblicazione nel BURL.

Rapporti con altri piani e strumenti urbanistici

Il PAE non può derogare al Piano territoriale regionale, al Piano paesaggistico regionale, ai piani territoriali regionali d’area e ai piani territoriali dei parchi; deve inoltre essere coerente con gli altri piani regionali di settore. Esso prevale sul piano territoriale di coordinamento provinciale o metropolitano e sugli strumenti urbanistici locali.

I comuni possono approvare varianti ai propri PGT nelle aree idonee, previo parere di compatibilità con gli obiettivi del PAE rilasciato da provincia o Città metropolitana, sulla base di criteri fissati nel PAE. Il parere non è dovuto quando sia già stato autorizzato il massimo dei volumi autorizzabili o, decorso almeno cinque anni, sia stato autorizzato almeno il 70% dei volumi previsti.

Autorizzazione all’attività estrattiva

L’esercizio dell’attività estrattiva è subordinato ad autorizzazione, salvo i casi di concessione. La domanda è presentata all’ente competente dall’operatore che abbia disponibilità giuridica dell’area e capacità tecniche ed economiche.

Per ciascuna area idonea, la prima domanda presentata viene pubblicata; se dopo 60 giorni vi sono più domande sulla stessa area e i volumi complessivi eccedono quelli massimi del PAE, la provincia o la Città metropolitana istruisce prioritariamente le istanze con accordo condiviso con il comune o i comuni interessati, poi quelle adiacenti ad aree già coltivate e, infine, quelle con maggiore valore economico complessivo di recupero, compensazioni e mitigazioni rapportato ai volumi estrattivi, con possibile maggiorazione correlata a investimenti in efficientamento energetico, ambiente e sicurezza.

L’autorizzazione è rilasciata entro 90 giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione, mediante procedimento unico con tutte le amministrazioni competenti. È personale e, in caso di trasferimento del diritto di coltivazione, il subentro deve essere richiesto entro 3 mesi dall’atto di trasferimento; altrimenti l’autorizzazione decade di diritto.

La domanda deve contenere, tra l’altro, prova della disponibilità dell’area, capacità tecnico-economica, stato di fatto del giacimento, progetto di coltivazione, piano di gestione dei rifiuti da estrazione e progetto di recupero ambientale con mitigazioni e compensazioni. L’autorizzazione indica tipo e quantità di materiale estraibile, area di sfruttamento, profondità e geometrie, obblighi del titolare, quota tariffaria per comuni interessati da impatti VIA, garanzie, opere di mitigazione e recupero, piano di monitoraggio e durata.

Durata, proroghe e rapporti con gli impianti pertinenziali

L’autorizzazione dura al massimo 20 anni per pietre ornamentali e materiali per l’industria, 10 anni per gli altri settori. Può essere prorogata fino a 5 anni complessivi, e ulteriormente nei casi previsti dalla disciplina incentivante, se per cause non imputabili all’operatore non siano state estratte le quantità autorizzate o non sia concluso il recupero. La domanda di proroga va presentata almeno 6 mesi prima della scadenza; se presentata tardivamente, l’attività si sospende alla scadenza fino a nuova determinazione.

L’autorizzazione costituisce presupposto anche per il titolo edilizio relativo alle pertinenze della cava, come impianti di lavorazione, trasformazione, valorizzazione e stoccaggio, uffici e servizi. Gli impianti devono essere compatibili con il PAE e coordinati con la durata dell’attività estrattiva.

Decadenza, revoca, sospensione e cessazione

La decadenza interviene se l’attività non inizia entro 24 mesi dalla notifica, se si sospende oltre 24 mesi, se vengono meno le capacità tecniche o economiche o in caso di inosservanza delle prescrizioni o degli impegni convenzionali. Di regola precede una diffida, salvo il caso di perdita delle capacità tecniche o economiche.

L’autorizzazione può essere revocata se sopravviene una significativa alterazione geologica o idrogeologica che renda pericolosa la prosecuzione dell’attività. Il comune può sospendere immediatamente l’attività svolta in difformità da legge, autorizzazione o convenzione, oppure ordinarne la cessazione se svolta senza autorizzazione, prescrivendo il recupero delle aree.

Concessione di coltivazione e indennità

Quando, trascorso almeno un anno dall’approvazione del PAE, un’area idonea non riceva istanze o ne riceva in misura inferiore ai volumi previsti, la provincia o la Città metropolitana può, per pubblica utilità, acquisire una porzione dell’area nel proprio patrimonio indisponibile e consentirne lo sfruttamento in concessione a un terzo.

La procedura prevede un avviso pubblico per manifestazioni di interesse, la consultazione del proprietario e, in mancanza di interesse, la possibilità per il soggetto interessato di chiedere la concessione. Il concessionario corrisponde al proprietario il valore di esproprio parametrato al materiale estraibile e, se del caso, il valore degli impianti e del materiale disponibile. In luogo della tariffa di escavazione, versa un canone annuo pari a quello determinato dalla Giunta regionale; il canone è ripartito agli enti secondo la stessa logica delle tariffe.

Incentivi per risparmio di materie prime e materiali riciclati

La legge incentiva il recupero o riciclo di rifiuti, anche fuori dal sedime di cava, quando tali materiali sostituiscano materiali di cava. In tal caso l’autorizzazione estrattiva può essere prorogata fino a 2 anni oltre i termini ordinari e le somme dovute possono ridursi fino al 20%. Per le pietre ornamentali, gli incentivi si applicano anche all’ottimizzazione della resa dei blocchi lapidei rispetto alla produzione di pietrisco.

Convenzione, garanzie finanziarie e tariffe

Il rilascio dell’autorizzazione o concessione è subordinato alla stipula di una convenzione tra operatore e comune o comuni sede dell’attività estrattiva. La convenzione disciplina il versamento delle somme dovute, il contributo agli enti gestori di aree protette, l’esecuzione o monetizzazione delle opere di recupero, il pagamento di quote a favore di comuni interessati da impatti ambientali e ogni altra prescrizione tecnica.

Se non si raggiunge un accordo, la provincia o la Città metropolitana definisce gli obblighi in via sostitutiva e l’operatore deve sottoscrivere un atto con cui assume gli obblighi e versa una maggiorazione del 10% della tariffa.

Le garanzie finanziarie, a favore dei comuni, assicurano l’adempimento degli obblighi convenzionali e sono svincolate dopo certificazione dell’avvenuto recupero. Le tariffe dei diritti di escavazione sono determinate dalla Giunta regionale e adeguate biennalmente in base all’inflazione programmata. Sono ripartite, per il materiale estratto, per l’84% ai comuni, 14% alla provincia o Città metropolitana e 2% alla Regione; i comuni le destinano a infrastrutture e recupero ambientale dell’area indirettamente interessata, mentre gli enti territoriali possono usare le somme anche per convenzioni con ATS e ARPA e per il funzionamento delle consulte.

Opere di mitigazione, recupero e compensazioni ambientali

Il progetto di coltivazione e recupero definisce contenuti, fasi e tempi delle opere di recupero ambientale. La realizzazione delle opere è certificata dal comune, sentito il parco se l’area ricade in un parco regionale, ed è presupposto per lo svincolo delle garanzie.

In caso di mancata esecuzione, il comune diffida l’operatore, poi irroga una sanzione e procede all’esecuzione d’ufficio avvalendosi delle garanzie. La ripresa dell’attività è subordinata al reintegro della garanzia utilizzata. Per le opere di recupero è consentito l’uso di rifiuti di estrazione e di materiali inerti da recupero. Gli oneri di compensazione ambientale sono destinati alla riqualificazione ambientale e alla rete ecologica regionale.

Casi speciali: opere pubbliche, cave di recupero, bacini idrici e attività agricole

Per le cave di riserva destinate a opere pubbliche non previste nei PAE, l’autorizzazione o concessione è rilasciata dalla Regione. Il progetto definitivo dell’opera pubblica deve contenere un piano di approvvigionamento che privilegia materiali da recupero e cave dei PAE; il materiale estratto è destinato esclusivamente all’opera per cui è stata rilasciata l’autorizzazione o concessione.

La legge disciplina anche le attività estrattive non previste dal PAE, come cave di recupero, bacini idrici, asportazione e commercializzazione di materiali litoidi da cave cessate, ricerca di materiali con specifiche caratteristiche e attività estrattive finalizzate al miglioramento della gestione dei fondi agricoli, con soglie, pareri e limiti fissati dalla legge. Per queste attività valgono, in quanto compatibili, le regole procedurali generali.

Per i lavori idraulici, la legge esclude dal proprio ambito le estrazioni dal demanio idrico e le opere idrauliche finalizzate al buon regime delle acque e alla rinaturalizzazione dei corsi d’acqua, ma consente alla Regione di chiedere l’inserimento nei PAE di aree per opere di laminazione delle piene o invaso delle acque di pubblica utilità; in tali casi le compensazioni sono solo quelle ordinarie previste dalla legge.

Comunicazioni obbligatorie, catasto e organismi consultivi

I titolari di autorizzazione devono comunicare dati statistici, dati sul monitoraggio ambientale e sul recupero alle province, alla Città metropolitana, ai comuni e alla Regione secondo modalità e termini stabiliti dalla Giunta. Province e Città metropolitana trasmettono alla Regione le informazioni sulle autorizzazioni e sullo stato di attuazione dei PAE.

Il catasto regionale delle cave attive e cessate è lo strumento informatico di raccolta e gestione dei dati giuridico-amministrativi, territoriali, produttivi e ambientali. La Giunta ne cura gestione e sviluppo, mentre province e Città metropolitana aggiornano i dati.

Sono previste consulte provinciali o metropolitana, con funzione di supporto tecnico alle decisioni, e un comitato consultivo regionale per le attività estrattive, con compiti di supporto tecnico e giuridico sull’atto di indirizzo, sulla verifica regionale dei PAE e sulle deliberazioni attuative della Giunta.

Vigilanza e sanzioni

La vigilanza sull’attività estrattiva, comprese mitigazione, recupero e compensazioni, spetta ai comuni; la polizia mineraria spetta a province e Città metropolitana; i controlli ambientali sono svolti da ARPA.

Il regime sanzionatorio distingue tra attività senza autorizzazione, coltivazione in area diversa o non confinante, difformità di scavo oltre o entro lo 0,5% del volume autorizzato, inosservanza di obblighi autorizzativi, omessa o parziale comunicazione dei dati e mancato pagamento delle tariffe dovute per i materiali litoidi di risulta. Sono previste sanzioni pecuniarie elevate, commisurate ai volumi e alla gravità della violazione, oltre alla possibilità di eseguire d’ufficio le opere necessarie e di applicare ulteriori sanzioni previste da leggi statali o dalla disciplina VIA.

Norme finanziarie e copertura delle spese

La legge individua le coperture finanziarie per le attività regionali di indirizzo, formazione, assistenza tecnica, gestione del catasto e funzionamento del comitato consultivo, attingendo a specifiche missioni e programmi di bilancio e, per gli anni successivi al 2023, alle leggi di bilancio annuali.

Le entrate regionali derivano, tra l’altro, dalle tariffe di escavazione spettanti alla Regione e dalle entrate connesse alle autorizzazioni e concessioni di competenza regionale. Province, Città metropolitana, comuni e ARPA fanno fronte alle rispettive spese con oneri istruttori, quote tariffarie e proventi dei controlli ambientali, secondo la ripartizione prevista dalla legge.

Regime transitorio e rapporti con la previgente disciplina

La legge dispone una transizione dal previgente sistema dei piani cave alla nuova pianificazione. La Giunta deve predisporre l’atto di indirizzo entro 6 mesi dall’entrata in vigore e le modalità tecnico-amministrative entro 12 mesi dalla sua approvazione.

I vecchi piani cave possono riacquistare efficacia in determinati casi fino alla pubblicazione del nuovo PAE e comunque entro limiti temporali massimi. In attesa dei nuovi PAE, continuano ad applicarsi le autorizzazioni e i procedimenti della l.r. 14/1998, insieme ad alcune disposizioni della nuova legge espressamente rese immediatamente applicabili.

Sono previste regole particolari per la Città metropolitana di Milano e per i piani in scadenza o già adottati, nonché la possibilità di autorizzare alcuni impianti agro-voltaici e fotovoltaici in aree di cava o laghi di cava cessata, nel rispetto di specifiche condizioni tecniche e ambientali.

Abrogazione della disciplina previgente

La legge abroga la l.r. 14/1998, fatti salvi gli effetti prodotti, gli atti adottati sulla base di essa e le disposizioni transitorie previste. Fino all’adozione dei provvedimenti attuativi, continuano ad applicarsi, ove compatibili, gli atti di indirizzo e le disposizioni tecniche emanati in base alla normativa previgente.