Sentenza n. 7975/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto il permesso di costruire n. 5/2024 per la ristrutturazione, con demolizione e ricostruzione e bonus volumetrici ai sensi della l.r. Abruzzo n. 49/2012, di un fabbricato in zona 15 del PRG. Dopo la diffida di proprietari confinanti, il Comune sospendeva i lavori e poi annullava parzialmente il titolo, applicando la delibera consiliare n. 55/2023, che aveva escluso le premialità volumetriche per gli immobili della zona 15. In appello la società ha dedotto: (1) violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l.r. Abruzzo n. 49/2012 e dell’art. 5, comma 9, d.l. n. 70/2011, perché il Comune non avrebbe potuto escludere la premialità ordinaria del 20%; (2) difetto di istruttoria e motivazione della delibera, fondata su studi non aggiornati e su un generico deficit di spazi pubblici, oltre che prevalenza ingiustificata dell’interesse pubblico sul privato; (3) inapplicabilità della delibera alle ristrutturazioni; (4) violazione delle garanzie partecipative sia nel procedimento di autotutela sia nell’adozione della delibera, ritenuta sostanzialmente pianificatoria; (5) erronea reiezione della domanda risarcitoria, deducendo affidamento incolpevole nel titolo rilasciato dal Comune e danni da riprogettazione, demolizione e mancati utili. La società aveva quantificato in appello il danno in euro 2.185.840,36 e indicato, tra le altre conseguenze, un mancato utile di euro 624.000. Il Comune ha contestato la fondatezza delle censure, il nesso causale e la necessità delle demolizioni, deducendo inoltre l’inammissibilità delle nuove voci e produzioni risarcitorie.

La decisione

L’appello è accolto limitatamente alla domanda caducatoria. È accolto il primo motivo: la l.r. Abruzzo n. 49/2012 distingue la premialità ordinaria, applicabile sull’intero territorio regionale al ricorrere dei presupposti legali, dagli incrementi aggiuntivi, che possono essere selezionati dai Comuni per zone mediante deliberazione motivata. Il Comune non poteva quindi escludere con la delibera n. 55/2023 anche la premialità ordinaria del 20%, avvalendosi del procedimento semplificato previsto per le sole misure aggiuntive. È accolto anche il secondo motivo limitatamente al difetto di istruttoria: la delibera si basava su studi già utilizzati nel 2013, senza risultare aggiornati a sostegno del radicale mutamento di impostazione, e presentava inoltre un’intrinseca contraddittorietà rispetto alla precedente disciplina comunale e all’istruttoria del titolo edilizio. Le restanti censure sulla delibera sono assorbite; il Collegio osserva comunque che la sua formulazione, complessivamente considerata, includeva anche le ristrutturazioni. Per effetto dell’illegittimità della delibera viene meno anche l’annullamento d’ufficio parziale del permesso, fondato esclusivamente sulla nuova disciplina preclusiva delle premialità. La domanda risarcitoria è respinta: pur riconoscendo che la società poteva fare affidamento sulla correttezza dell’istruttoria comunale e non era tenuta a prevedere il repentino mutamento interpretativo, il Collegio ritiene non provato il nesso causale tra gli atti impugnati e gli aggravi lamentati. La sospensione dei lavori, ormai non contestabile dopo la declaratoria di improcedibilità pronunciata in primo grado e non specificamente censurata, non è stata dimostrata causa di un fermo totale né di demolizioni; la società ha scelto di presentare varianti e di rivedere autonomamente il progetto, e la demolizione è seguita al diniego della seconda variante, non all’annullamento parziale originario. Gli ulteriori profili di inammissibilità delle produzioni e delle nuove voci risarcitorie restano assorbiti. In riforma della sentenza del TAR Abruzzo, è accolto in parte il ricorso di primo grado; il permesso di costruire, come modificato dalla variante assentita, è considerato prorogato per un periodo pari alla durata del contenzioso sull’annullamento, ferma la facoltà della società di rinunciare alla variante in ragione della ripristinata efficacia del titolo originario. Spese del doppio grado compensate.

Norme richiamate

• art. 5, commi 9 e 14, d.l. 13 maggio 2011, n. 70

  Solo in ragione di tale rigorosa contestualizzazione e funzionalizzazione si giustifica il fatto che l’art. 5, commi 9 e 14, del d.l. n. 70 del 2011 venga interpretato nel senso che le scelte incrementali indicate dallo stesso e recepite nelle leggi regionali prevalgono, tranne i casi ex comma 11, su tutti gli strumenti urbanistici generali, particolareggiati o attuativi.

  Le misure premiali regionali prevalgono sugli strumenti urbanistici soltanto entro la rigorosa cornice delle finalità di riqualificazione e razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente e nel rispetto dei limiti normativi.

• art. 1, commi 2 e 2-ter, l.r. Abruzzo 15 ottobre 2012, n. 49

  Il legislatore regionale, per contro, ha demandato alla mediazione di una delibera consiliare l’introduzione degli incrementi aggiuntivi, richiedendo che la stessa dia conto, con congrua motivazione delle «specifiche valutazioni o ragioni di carattere urbanistico, edilizio, paesaggistico, ambientale, in relazione alle caratteristiche proprie delle singole zone ed al loro diverso grado di saturazione edilizia e della previsione negli strumenti urbanistici dei piani attuativi» sulle quali la scelta viene effettuata.

  La deliberazione comunale motivata può selezionare o limitare gli incrementi aggiuntivi secondo le caratteristiche delle zone, ma non escludere la premialità ordinaria recepita dalla legge regionale.

• artt. 2, comma 8, 3, commi 1, 2 e 4, e 4, commi 2, 4 e 5, l.r. Abruzzo 15 ottobre 2012, n. 49

  Il legislatore regionale, dunque, ha ritenuto sufficienti le cautele imposte dalla cornice nazionale, riprodotte e rinforzate nelle previsioni generali di cui all’art.2, per l’immediata operatività della c.d. soglia ordinaria del bonus (rispettivamente, il venti e il dieci per cento, a seconda della destinazione dell’edificio); ha invece rimesso alla totale discrezionalità dei Comuni la scelta, anche per singole zone, riferita alle ulteriori premialità.

  La soglia ordinaria del bonus è immediatamente operativa alle condizioni legali; la scelta comunale per zone riguarda invece le premialità ulteriori previste dalla disciplina regionale.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Secondo la giurisprudenza consolidata, sulla base dell’art. 30, comma 3, c.p.a. (che richiama l’art. 1227 del Codice Civile), il giudice esclude il risarcimento per i danni che il privato avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza.

  Il risarcimento è escluso per i pregiudizi che il danneggiato avrebbe potuto evitare con l’ordinaria diligenza; nel caso concreto il nesso causale è mancato in ragione delle scelte progettuali e processuali autonome della società.

• art. 1227 c.c.

  Secondo la giurisprudenza consolidata, sulla base dell’art. 30, comma 3, c.p.a. (che richiama l’art. 1227 del Codice Civile), il giudice esclude il risarcimento per i danni che il privato avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza.

  Il danneggiato non può ottenere il ristoro dei danni evitabili con l’ordinaria diligenza; le condotte autonome che producono o aggravano il pregiudizio incidono sul nesso causale e sulla risarcibilità.

• art. 27, comma 3, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

  In linea con la natura intrinsecamente provvisoria dei provvedimenti cautelari, l’ordinanza di sospensione dei lavori ex art. 27, comma 3, d.P.R. n. 380/2001, si fonda per legge su una mera delibazione sommaria della fattispecie e sul principio di precauzione.

  La sospensione dei lavori edilizi ha natura interinale e si fonda su una valutazione sommaria; la sua legittimità va giudicata ex ante, in relazione ai dubbi e ai fatti disponibili al momento dell’adozione.

• art. 15 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

  Ai fini dell’effetto conformativo, il Collegio ritiene opportuno precisare che l’efficacia temporale del permesso di costruire, come modificato dalla variante assentita e ferma restando la facoltà della Società di rinunciare alla stessa in ragione della ripristinata efficacia del titolo originario, è da intendersi prorogata per un tempo corrispondente alla durata del contenzioso avente ad oggetto il relativo annullamento d’ufficio.

  Il contenzioso sull’annullamento d’ufficio del permesso sospende il decorso del termine di efficacia del titolo; la sua durata va quindi recuperata mediante proroga corrispondente.

Massime di principio

• Nella disciplina regionale abruzzese delle premialità edilizie, la soglia ordinaria del bonus prevista dalla legge regionale è applicabile, al ricorrere dei presupposti e delle finalità stabiliti dalla normativa, sull’intero territorio regionale; il potere comunale esercitabile mediante deliberazione consiliare motivata riguarda gli incrementi ulteriori e non consente di escludere la soglia ordinaria.
• La deliberazione comunale che limita o distribuisce per zone gli incrementi premiali aggiuntivi deve fondarsi su specifiche valutazioni urbanistiche, edilizie, paesaggistiche o ambientali riferite alle caratteristiche delle aree interessate; il ricorso a studi non aggiornati, senza adeguata giustificazione del mutamento rispetto alle precedenti scelte, può integrare difetto di istruttoria.
• L’illegittimità della deliberazione comunale che costituisce l’unico presupposto del successivo annullamento d’ufficio di un titolo edilizio comporta la caducazione anche dell’annullamento fondato su tale nuova disciplina preclusiva.
• La domanda risarcitoria richiede prova del nesso causale tra il provvedimento illegittimo e i pregiudizi lamentati. Non sono risarcibili gli aggravi prodotti da scelte progettuali autonome del privato, né i danni che avrebbero potuto essere evitati usando l’ordinaria diligenza.
• La sospensione dei lavori edilizi prevista dall’art. 27, comma 3, d.P.R. n. 380/2001 è una misura interinale basata su una delibazione sommaria e va valutata ex ante. Essa non fonda di per sé responsabilità risarcitoria dell’amministrazione, salvo prova rigorosa di macroscopica arbitrarietà o di totale e pretestuosa assenza di motivazione originaria.
• Il termine di efficacia del permesso di costruire è prorogato per il periodo corrispondente alla durata del contenzioso avente a oggetto il suo annullamento d’ufficio.

Come è indicizzato