Sentenza n. 1007/2026 - Bari, Sezione 2

Esito

La controversia

Il consorzio ha impugnato la nota della Regione Puglia del 18 febbraio 2025, chiedendo l'annullamento o la declaratoria di nullità dei rapporti contrattuali di servizio stipulati tra la Regione e FSE, nonché l'attivazione di affidamenti temporanei a favore di operatori di servizi limitrofi, ai sensi dell'art. 20, comma 5, della legge regionale Puglia n. 18/2002. La pretesa traeva origine dalle sentenze della CGUE e del Consiglio di Stato che avevano qualificato come aiuti di Stato illegittimi e incompatibili con il diritto dell'Unione lo stanziamento statale di 70 milioni di euro a favore di FSE e il trasferimento diretto di FSE a Ferrovie dello Stato Italiane. Il ricorrente ha dedotto, tra l'altro, nullità per difetto assoluto di motivazione, primazia del diritto unionale, difetto di istruttoria, violazione dell'art. 108, paragrafo 3, TFUE, dell'art. 260 TFUE, dell'art. 43 della legge n. 234/2012, dell'art. 106 TFUE, dell'art. 336, comma 2, c.p.c., delle norme sull'ordine pubblico economico, della disciplina della crisi d'impresa e dell'art. 20 della legge regionale n. 18/2002. Ha sostenuto che l'accertamento dell'illegittimità degli aiuti comportasse la caducazione dei contratti di servizio con FSE, la perdita dei requisiti di affidabilità dell'impresa e l'obbligo regionale di procedere a nuovi affidamenti o a un affidamento temporaneo al consorzio. La Regione, FSE e FSI hanno eccepito l'inammissibilità e l'infondatezza del ricorso, nonché il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

La decisione

Il TAR ha previamente convertito il rito abbreviato in rito ordinario, ritenendo non applicabile l'art. 119, comma 1, lettera m-quinquies), c.p.a., poiché la controversia non riguardava atti adottati in esecuzione di una decisione della Commissione europea di recupero di aiuti illegali, ma la pretesa incidenza riflessa di una sentenza sull'assetto di contratti regionali distinti. Ha respinto l'istanza di sospensione del processo e la richiesta di rinvio per tardività delle produzioni, rilevando che la questione pregiudiziale sollevata dal Consiglio di Stato concerneva le modalità di recupero o neutralizzazione dell'aiuto, non l'individuazione del giudice competente sulla sorte dei contratti regionali. Nel merito processuale, il TAR ha applicato il criterio del petitum sostanziale, individuando due domande: la caducazione, nullità, risoluzione o decadenza dei contratti di servizio tra Regione e FSE; e l'attivazione di un affidamento temporaneo a favore di operatori limitrofi, ritenuta domanda accessoria e condizionata alla prima. Il Collegio ha dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa. Le domande riguardano infatti la validità, l'efficacia, l'esecuzione e la patologia di contratti già stipulati, ossia la fase privatistica e paritetica del rapporto, devoluta al giudice ordinario. L'accertata illegittimità dell'aiuto statale a monte non incide sulla natura privatistica delle posizioni azionate a valle e non vizia originariamente le procedure di affidamento, ormai consolidate e non annullate. Anche la nota regionale impugnata è stata qualificata come atto interlocutorio di gestione del rapporto negoziale, privo di autonoma portata autoritativa e lesiva. È stata esclusa altresì la giurisdizione esclusiva prevista dall'art. 133, comma 1, lettera z-sexies), c.p.a., perché la nota non costituiva un atto di esecuzione di una decisione di recupero di aiuti di Stato. La domanda di affidamento temporaneo è stata ricondotta alla medesima giurisdizione ordinaria, in quanto consequenziale alla sorte dei contratti esistenti e non preceduta dall'impugnazione di una procedura autonoma di gara. Il giudizio può essere riproposto davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate per la novità e peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 108, paragrafo 3, TFUE

  “gli aiuti non sono stati notificati alla Commissione europea [...] e devono pertanto essere considerati illegittimi”

  La violazione dell'obbligo di previa notifica degli aiuti di Stato fonda l'illegittimità dell'aiuto, ma non determina di per sé il mutamento della giurisdizione sulle controversie relative a contratti di servizio già stipulati.

• art. 107 TFUE

  La qualificazione delle misure statali come aiuti di Stato costituisce il presupposto della vicenda, ma l'efficacia di tale accertamento sui rapporti contrattuali regionali deve essere valutata secondo la natura della posizione soggettiva azionata.

• art. 1, comma 867, legge n. 208/2015

  “stanziamento di 70 milioni di € in favore di FSE”

  La disposizione è stata disapplicata dal Consiglio di Stato nella parte relativa allo stanziamento, qualificato come aiuto di Stato incompatibile; tale accertamento non ha comportato, nel presente giudizio, la devoluzione al giudice amministrativo delle controversie sui contratti regionali.

• art. 119 c.p.a.

  “i termini processuali ordinari sono dimezzati”

  Il TAR ha escluso l'applicabilità del rito abbreviato previsto per gli atti adottati in esecuzione di una decisione di recupero di aiuti illegali e ha disposto la conversione nel rito ordinario; ha tuttavia ritenuto validi i termini processuali già applicati per le produzioni.

• art. 133, comma 1, lettera e), n. 1, c.p.a.

  “fase pubblicistica della scelta del contraente (fino all’aggiudicazione)”

  La giurisdizione esclusiva amministrativa riguarda la fase pubblicistica dell'affidamento, mentre le controversie successive alla stipula e relative all'esecuzione o alla patologia del contratto spettano al giudice ordinario.

• art. 133, comma 1, lettera z-sexies), c.p.a.

  “atti” e “provvedimenti” adottati in esecuzione di una decisione di recupero di “aiuti illegali”

  La disposizione non si applica quando la controversia riguarda contratti di servizio distinti dall'aiuto di Stato e non un atto adottato in esecuzione di una decisione di recupero.

• art. 20, comma 5, legge regionale Puglia n. 18/2002

  La pretesa di affidamento temporaneo, in assenza di un autonomo procedimento di gara impugnato, è accessoria alla domanda sulla sorte del contratto esistente e segue la giurisdizione ordinaria relativa al rapporto contrattuale.

• art. 11 c.p.a.

  “il giudizio può essere riproposto ai sensi e per gli effetti dell'art. 11 c.p.a.”

  La declaratoria di difetto di giurisdizione consente la riproposizione della domanda davanti al giudice ordinario nei termini di legge.

• art. 1418 c.c.

  “invalidità o inefficacia del contratto per vizio derivato”

  La dedotta incidenza dell'illegittimità dell'aiuto sulla validità dei contratti di servizio è stata qualificata come questione di invalidità o inefficacia negoziale, riservata al giudice ordinario.

• art. 1372 c.c.

  “il contratto [...] ha forza di legge tra le parti”

  Il contratto stipulato dalla pubblica amministrazione resta un atto di autonomia privata vincolante tra le parti; l'accertamento della sua validità ed efficacia appartiene alla giurisdizione ordinaria.

Massime di principio

• Le controversie sulla validità, efficacia, esecuzione e patologia di contratti di servizio pubblico già stipulati appartengono alla giurisdizione ordinaria, anche quando una delle parti sia una pubblica amministrazione; la giurisdizione amministrativa esclusiva riguarda invece la fase pubblicistica della scelta del contraente fino all'aggiudicazione.
• L'accertamento, a monte, dell'illegittimità o incompatibilità di un aiuto di Stato non modifica di per sé la natura privatistica delle posizioni relative ai contratti stipulati a valle tra amministrazione e gestore, né radica la giurisdizione amministrativa sulle domande di nullità, risoluzione, decadenza o inefficacia di tali contratti.
• La giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, considerando la causa petendi, il rapporto dedotto e la tutela concretamente richiesta, senza attribuire rilievo decisivo alla veste formale dell'impugnazione o alla qualificazione dell'atto come provvedimento amministrativo.
• Un atto con cui l'amministrazione, nell'ambito di un rapporto contrattuale in corso, si limita a riservarsi valutazioni future sull'affidabilità dell'esecutore e sulla prosecuzione del rapporto è un atto interlocutorio di gestione negoziale, privo di autonoma portata autoritativa e lesiva di interessi legittimi.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa sugli atti adottati in esecuzione di decisioni di recupero di aiuti illegali non si estende alle controversie aventi a oggetto contratti distinti dall'aiuto e non direttamente riconducibili a un provvedimento di recupero.
• La domanda di affidamento temporaneo a un altro operatore, quando sia proposta soltanto come conseguenza della richiesta di caducazione di un contratto già esistente e non derivi dall'impugnazione di un autonomo procedimento di gara, segue la giurisdizione ordinaria relativa alla sorte del rapporto contrattuale principale.

Come è indicizzato