Provvedimento AGCM A549 n. 29911 del 30/11/2021

RIDA / Ecologia Viterbo: possibile rifiuto abusivo di accesso alla discarica

Il provvedimento riguarda la segnalazione di R.I.D.A. Ambiente S.r.l. nei confronti di Ecologia Viterbo S.r.l. e si colloca nella fase di avvio dell’istruttoria. L’AGCM ha ritenuto che il rifiuto di accesso alla discarica di Viterbo possa integrare un abuso di posizione dominante, con contestuale avvio di un procedimento cautelare per il rischio di un pregiudizio grave e irreparabile alla concorrenza.

Parti e origine del procedimento

Ecologia Viterbo opera nella filiera dei rifiuti urbani indifferenziati mediante un impianto di Trattamento Meccanico Biologico (TMB) e una discarica destinata allo smaltimento degli scarti prodotti dagli impianti di trattamento. Nel 2020 la società ha realizzato un fatturato di circa 24 milioni di euro.

RIDA gestisce ad Aprilia, in provincia di Latina, un impianto di Trattamento Biologico Meccanico (TBM) per il trattamento del rifiuto urbano residuo e nel 2020 ha realizzato un fatturato di circa 30 milioni di euro. L’impianto di RIDA, con capacità autorizzata di 409.200 tonnellate annue, risultava utilizzato solo in parte; una quota compresa, secondo i dati riportati nel provvedimento, tra il 35% e il 45% del materiale in uscita doveva essere avviata a discarica.

La denuncia è stata integrata da RIDA da ultimo il 29 novembre 2021. Secondo la segnalante, Ecologia Viterbo avrebbe posto in essere una serie di iniziative dilatorie e pretestuose, tali da impedire o ritardare l’omologa dei rifiuti e l’effettivo conferimento degli scarti, mettendo a rischio la continuità dell’attività di trattamento.

Struttura della filiera e contesto regionale

La filiera dei rifiuti urbani indifferenziati comprende la raccolta, il trattamento del rifiuto urbano residuo e lo smaltimento degli scarti in discarica, oltre alla termovalorizzazione del combustibile solido secondario (CSS). Gli impianti TBM, TMB e TM producono principalmente scarti destinati alla discarica, CSS destinato al recupero energetico e, in misura minore, frazioni riciclabili.

Nel Lazio vengono prodotti circa 2,97 milioni di tonnellate di rifiuti urbani l’anno. AMA S.p.a., società in house del Comune di Roma Capitale, gestisce in monopolio legale la raccolta dei rifiuti urbani nel territorio di Roma e affida a terzi una quota significativa del trattamento dei RUR.

Il provvedimento descrive una situazione di rilevante carenza impiantistica, soprattutto nella fase di smaltimento. Nel Lazio risultava operativo un solo termovalorizzatore, gestito da Acea Ambiente, mentre le discariche attive erano quella di Ecologia Viterbo e quella di Ecoambiente ad Albano Laziale. La discarica di MAD era stata chiusa il 20 ottobre 2021 per esaurimento della volumetria.

La discarica di Ecologia Viterbo disponeva di una capacità autorizzata di 1.125.000 metri cubi e di una capacità residua di circa 180.000 metri cubi. L’impianto di Ecoambiente, riaperto nel luglio 2021, non risultava accessibile a RIDA in base alle ordinanze che ne avevano disciplinato l’utilizzo. Di conseguenza, la discarica di Ecologia Viterbo rappresentava per RIDA l’unico sbocco regionale concretamente disponibile.

Regole territoriali e mercato dello smaltimento

L’articolo 182, comma 3, del decreto legislativo n. 152/2006 stabilisce che gli scarti non possono essere smaltiti in Regioni diverse da quella di produzione, salvo accordi regionali o internazionali e specifiche esigenze tecnico-economiche. Il Piano regionale dei rifiuti del Lazio del 2020 prevede inoltre, in caso di carenza impiantistica nell’ATO di produzione, la possibilità di utilizzare impianti situati in altri ATO regionali per un periodo massimo di 36 mesi.

Per il 2021 il Lazio aveva concluso accordi con Abruzzo e Toscana per il conferimento fuori Regione, ma il provvedimento evidenzia l’incertezza sul rinnovo di tali accordi, nonché la volontà della Toscana di non rinnovare l’accordo per il 2022. Il conferimento extraregionale era considerato un’alternativa meno appetibile e potenzialmente impraticabile per effetto dei costi di trasporto, della diversa regolazione tariffaria e della disponibilità limitata degli impianti extraregionali.

L’AGCM ha pertanto ritenuto che, nel caso concreto, la dimensione geografica del mercato dello smaltimento degli scarti in discarica fosse al massimo regionale, coincidente con il territorio del Lazio. La condotta sul mercato a valle era inoltre suscettibile di produrre effetti sul mercato a monte del trattamento dei RUR, poiché l’assenza di sbocchi di smaltimento può impedire agli impianti di trattamento di acquisire quantitativi sufficienti di rifiuti dagli operatori della raccolta.

Posizione dominante di Ecologia Viterbo

Dopo la chiusura della discarica di MAD, nel Lazio risultavano attive soltanto due discariche. Ecologia Viterbo deteneva circa il 69% della capacità di smaltimento autorizzata e circa il 67% della capacità residua. L’Autorità ha considerato tali quote idonee, alla luce della prassi e della giurisprudenza nazionale ed europea, a sostenere l’esistenza di una posizione dominante.

La posizione di Ecologia Viterbo risultava ulteriormente rafforzata dalla situazione specifica di RIDA: le disposizioni amministrative relative alla discarica di Ecoambiente non includevano RIDA tra gli impianti conferitori e lo stoccaggio degli scarti presso il sito di RIDA era soltanto temporaneo. L’autorizzazione allo stoccaggio era infatti destinata a scadere l’8 dicembre 2021, mentre l’accordo con una discarica toscana sarebbe scaduto il 31 dicembre 2021.

Condotte contestate e possibile abuso

A partire dai primi giorni di agosto 2021, e quantomeno dal 9 agosto 2021, Ecologia Viterbo avrebbe ostacolato l’accesso di RIDA alla propria discarica attraverso una pluralità di comportamenti.

In una prima fase, Ecologia Viterbo avrebbe subordinato la conclusione del contratto di conferimento alla rinuncia di RIDA all’applicazione della tariffa regionale e all’accettazione di un prezzo liberamente determinato. Dopo una riunione con le Prefetture di Roma e Latina del 15 ottobre 2021, tale richiesta sarebbe stata abbandonata. La Regione Lazio ha successivamente chiarito che l’accesso di RIDA doveva avvenire alle tariffe regionali.

Ecologia Viterbo avrebbe inoltre ostacolato la procedura di omologa dei rifiuti di RIDA. In particolare, avrebbe inizialmente contestato il ricorso a un laboratorio terzo, successivamente ritenuto necessario dalla Regione Lazio e dalla stessa Ecologia Viterbo, e avrebbe sollevato contestazioni circa le autorizzazioni di RIDA al trattamento di determinate categorie di rifiuti.

Dopo l’esecuzione di analisi difformi svolte da RIDA ed Ecologia Viterbo, la Regione Lazio e l’ISPRA avevano indicato criteri interpretativi destinati a superare la situazione di stallo, facendo riferimento al Manuale ISPRA n. 2/2009 e alla possibilità di considerare scostamenti minimi dai valori soglia dell’Indice Respirometrico Dinamico Potenziale. Ecologia Viterbo, con comunicazione del 16 novembre 2021, avrebbe contestato tale criterio e subordinato l’omologa a un regime transitorio previsto dall’articolo 2, comma 1, del decreto legislativo n. 121/2020 oppure alla ripetizione del campionamento e delle analisi da parte di un laboratorio terzo scelto di comune accordo.

Alla data del provvedimento, la procedura di omologa non risultava conclusa.

Qualificazione ai sensi dell’articolo 102 TFUE e dell’articolo 3 della legge n. 287/1990

L’AGCM ha ritenuto che la condotta fosse suscettibile di configurare un abuso di posizione dominante nella forma del rifiuto di accesso o del rifiuto di contrarre. Il riferimento giuridico è all’articolo 102 TFUE e, sul piano nazionale, all’articolo 3 della legge n. 287/1990.

Secondo l’impostazione richiamata nel provvedimento, un’impresa dominante può abusare della propria posizione quando, senza giustificazione oggettiva, ostacola l’accesso a un’infrastruttura non replicabile per un’impresa terza, qualora tale accesso sia necessario per operare su un mercato collegato e l’esclusione sia idonea a eliminare o ridurre la concorrenza su quel mercato. L’Autorità richiama, tra l’altro, la sentenza della Corte di giustizia nella causa C-7/97, Oscar Bronner.

Nel caso concreto, la discarica di Ecologia Viterbo era stata individuata dal Commissario ad acta, in esecuzione degli interventi del TAR Lazio, come sede di smaltimento degli scarti di RIDA. Secondo l’AGCM, l’infrastruttura non era immediatamente replicabile da RIDA e il suo accesso era necessario per consentire alla segnalante di continuare a operare nel mercato a monte del trattamento dei RUR.

Le motivazioni tariffarie, autorizzative e relative all’omologa apparivano prima facie prive di carattere oggettivo e potenzialmente dilatorie, anche alla luce dei ripetuti interventi della Regione Lazio, che aveva invitato Ecologia Viterbo a concentrarsi sulla conclusione del procedimento di omologa.

Possibili effetti sul commercio intraeuropeo

L’Autorità ha ritenuto che le condotte potessero rientrare nell’ambito di applicazione dell’articolo 102 TFUE. Sebbene il mercato individuato fosse regionale, esso costituiva parte rilevante del mercato europeo, anche in ragione della presenza di Roma Capitale. Le condotte apparivano quindi potenzialmente idonee a incidere sugli scambi tra Stati membri ai sensi del Regolamento CE n. 1/2003.

Avvio del procedimento cautelare

L’AGCM ha avviato un sub-procedimento ai sensi dell’articolo 14-bis della legge n. 287/1990, disposizione che consente l’adozione d’ufficio di misure cautelari nei casi di urgenza dovuta al rischio di un danno grave e irreparabile per la concorrenza, previa valutazione sommaria dell’infrazione.

Quanto al fumus boni iuris, l’Autorità ha ritenuto che la documentazione disponibile sostenesse prima facie l’esistenza della condotta abusiva, consistente nell’esclusione di RIDA dall’accesso alla discarica designata dalla Regione Lazio.

Quanto al periculum, l’AGCM ha evidenziato che la prosecuzione della condotta avrebbe potuto determinare l’uscita progressiva di RIDA dal mercato in tempi brevi, a causa della prossima scadenza dell’autorizzazione allo stoccaggio interno e dell’accordo con la discarica toscana. L’esclusione di RIDA avrebbe inoltre potuto incidere sull’accesso di AMA a capacità di trattamento aggiuntiva, prolungando l’emergenza nello smaltimento dei rifiuti indifferenziati di Roma Capitale e comportando potenziali maggiori costi di conferimento fuori Regione.

Decisioni procedurali e termini

L’AGCM ha deliberato:

• l’avvio dell’istruttoria nei confronti di Ecologia Viterbo per accertare possibili violazioni dell’articolo 102 TFUE e dell’articolo 3 della legge n. 287/1990;
• l’avvio del procedimento cautelare ai sensi dell’articolo 14-bis della legge n. 287/1990;
• un termine di 60 giorni dalla notifica per l’esercizio del diritto delle parti di essere sentite nell’istruttoria;
• un termine di 10 giorni dalla notifica per la presentazione di memorie, documenti e richieste di audizione nell’ambito del procedimento cautelare;
• la nomina della dott.ssa Clara Beatrice Calini quale responsabile del procedimento;
• la conclusione del procedimento entro il 30 novembre 2022.

Il provvedimento è un atto di avvio: non contiene un accertamento definitivo dell’infrazione, non irroga sanzioni e non dispone nel testo riportato specifiche misure cautelari, limitandosi ad avviare il procedimento volto a verificarne i presupposti.