Sentenza n. 699/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La società ha presentato, per tre opere cinematografiche, richieste preventive e successive richieste definitive ai fini del riconoscimento del credito d’imposta previsto dalla legge n. 220/2016 e dal d.m. 4 febbraio 2021. Il Ministero aveva riconosciuto l’eleggibilità culturale delle opere e la misura teorica del credito, ma non aveva comunicato l’importo definitivo entro il termine di sessanta giorni previsto dall’art. 17, comma 5, del decreto ministeriale. Dopo solleciti, diffide e integrazioni documentali, l’Amministrazione ha comunicato l’esistenza di rilevanti criticità connesse a indagini penali riguardanti due società fornitrici coinvolte nella realizzazione delle opere, rinviando di fatto sine die la positiva conclusione dei procedimenti. La ricorrente ha proposto azione ex artt. 31 e 117 c.p.a., chiedendo l’accertamento dell’illegittimità del silenzio e la condanna del Ministero ad adottare il provvedimento espresso di riconoscimento dei crediti, con eventuale nomina di un commissario ad acta. Ha dedotto il carattere dilatorio delle comunicazioni ministeriali e la violazione dell’obbligo di concludere il procedimento entro il termine previsto. Il Ministero ha eccepito la parziale irricevibilità del ricorso per decorso del termine annuale previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a. relativamente a due richieste, nonché l’inammissibilità dell’azione, sostenendo che le comunicazioni del 5 e del 15 settembre 2025 costituissero un atto sostanzialmente conclusivo e immediatamente impugnabile con azione di annullamento.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendolo infondato nel merito e prescindendo, per economia processuale, dall’esame dell’eccezione di parziale irricevibilità. Ha riconosciuto che, a seguito della presentazione delle richieste definitive, gravava sul Ministero un obbligo di provvedere mediante l’adozione di un provvedimento espresso entro sessanta giorni. Ha tuttavia escluso la sussistenza della perdurante inerzia necessaria per l’azione avverso il silenzio. La comunicazione ministeriale del 15 settembre 2025, pur priva di formale qualificazione come provvedimento conclusivo, rappresentava rilevantissime criticità e non prospettava una prossima definizione della pratica; secondo il Collegio, essa integrava quindi un arresto procedimentale sine die avente sostanzialmente portata reiettiva dell’istanza. Tale comunicazione era direttamente lesiva dell’interesse legittimo pretensivo della società e avrebbe dovuto essere tempestivamente impugnata con azione demolitoria. Il ricorso introduttivo, però, aveva proposto esclusivamente l’azione di accertamento dell’illegittimità del silenzio e di condanna a provvedere, senza contenere una domanda di annullamento adeguatamente identificabile. L’eccezione ministeriale di inammissibilità è stata pertanto ritenuta non corretta nella qualificazione processuale, poiché la presenza dell’arresto procedimentale comportava l’infondatezza, e non l’inammissibilità, dell’azione avverso il silenzio. Spese compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 15 l. 14 novembre 2016, n. 220

  Costituisce la base normativa del credito d’imposta per la produzione di opere cinematografiche.

• art. 16 d.m. 4 febbraio 2021

  Disciplina la richiesta preventiva relativa al riconoscimento del credito d’imposta e alla verifica dell’eleggibilità culturale delle opere.

• art. 17 d.m. 4 febbraio 2021

  Prevede la presentazione della richiesta definitiva e l’obbligo del Ministero di comunicare l’importo definitivo del credito entro sessanta giorni.

• art. 2 l. 7 agosto 1990, n. 241

  Esprime l’obbligo generale dell’amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro il termine previsto.

• art. 31 c.p.a.

  Disciplina l’azione avverso il silenzio e il termine annuale per la sua proposizione; l’azione presuppone un obbligo di provvedere e la perdurante inerzia dell’amministrazione.

• art. 117 c.p.a.

  Disciplina il rito speciale per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio e la condanna dell’amministrazione a provvedere.

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  Prevede il termine decadenziale annuale per l’azione avverso il silenzio, la cui applicabilità al caso concreto è stata ritenuta non necessaria da esaminare.

Massime di principio

• L’azione avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a. richiede congiuntamente l’esistenza di un obbligo dell’amministrazione di adottare un provvedimento espresso e la perdurante inerzia successiva alla scadenza del termine per provvedere.
• Quando una comunicazione amministrativa, pur senza essere formalmente qualificata come provvedimento conclusivo, manifesta criticità ostative rilevanti e rinvia sine die la definizione del procedimento senza prospettare una prossima decisione, essa può integrare un arresto procedimentale avente sostanziale portata reiettiva dell’istanza.
• La sopravvenuta adozione di un atto sostanzialmente conclusivo e direttamente lesivo esclude la perdurante inerzia necessaria per l’azione avverso il silenzio; l’interessato deve impugnare tempestivamente tale atto con azione di annullamento.
• La mera contestazione, nel ricorso contro il silenzio, dell’illegittimità delle comunicazioni amministrative non equivale alla proposizione di un’azione demolitoria quando dal ricorso risulti inequivocabilmente formulata soltanto la domanda di accertamento del silenzio e di condanna a provvedere.
• La qualificazione di una comunicazione amministrativa come arresto procedimentale avente valenza provvedimentale conduce al rigetto nel merito dell’azione avverso il silenzio, e non alla sua inammissibilità, qualora tale azione sia stata comunque ritualmente proposta.

Come è indicizzato