Sentenza n. 4188/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza di primo grado, riproponendo otto motivi. Ha dedotto: l’esistenza di un affidamento qualificato derivante dalla DIA del 2004, dal mancato esercizio del potere inibitorio e dagli adempimenti sismici e dal collaudo, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto previamente annullare in autotutela la DIA; il difetto di istruttoria e il travisamento dei fatti quanto alla trasformazione del garage assentito in locali abitativi e bagno; la violazione dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001, assumendo che il mutamento d’uso non avrebbe giustificato la demolizione; la violazione dell’art. 34 d.P.R. n. 380/2001, sostenendo che il bagno fosse una modesta pertinenza o rientrasse nella tolleranza di cantiere; l’erroneità degli accertamenti relativi al vincolo paesaggistico e al vincolo idrogeologico; l’erroneità dell’accertamento dell’occupazione di 7 mq di sede stradale; lo sviamento di potere, asseritamente derivante da finalità ritorsive connesse all’opposizione a un progetto viario comunale. In via preliminare, l’appellante ha chiesto il rinvio della trattazione in ragione della presentazione di una nuova istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36-bis d.P.R. n. 380/2001, introdotto dal decreto Salva Casa.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’istanza di rinvio, ritenendo che la nuova domanda di sanatoria non costituisse un caso eccezionale ai sensi dell’art. 73, comma 1-bis, c.p.a. e non incidesse sulla legittimità dell’ordinanza, da valutare secondo il principio tempus regit actum. L’appello è stato poi integralmente respinto. Il giudice ha rilevato che la DIA del 2004 riguardava un locale interrato destinato a garage, mentre l’opera realizzata consisteva in una trasformazione sostanziale, con locali abitativi e bagno, incremento di superficie e volume, modifica dei prospetti e diversa distribuzione interna. L’ordine di demolizione non richiedeva quindi il previo annullamento della DIA, poiché colpiva opere eseguite in difformità dal titolo e non il titolo in sé. Gli adempimenti sismici e il collaudo riguardavano il locale interrato assentito e non attestavano la conformità dell’opera effettivamente realizzata, sicché non era configurabile un affidamento qualificato. La trasformazione risultava dalla documentazione tecnica di parte e dal sopralluogo comunale; non occorreva stabilire se le istanze di sanatoria avessero valore confessorio. Le opere eccedevano il mero mutamento funzionale interno e integravano una difformità sostanziale, sanzionabile con demolizione ai sensi dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001. Il bagno non poteva essere isolato dal complesso delle opere né qualificato come tolleranza di cantiere o pertinenza urbanistica. Le questioni sui vincoli paesaggistico e idrogeologico erano comunque non decisive, poiché l’ordinanza trovava autonomo fondamento nella difformità edilizia; in ogni caso, la DIA non costituiva assenso paesaggistico o idrogeologico implicito, essendo necessari provvedimenti formali ed espressi. Il vincolo paesaggistico relativo al corso d’acqua aveva natura legale, oggettiva e ricognitiva e non dipendeva dalla presenza costante di acqua né dal concreto pregio dei luoghi; inoltre, l’incremento di superficie e volume escludeva la compatibilità paesaggistica postuma ai sensi dell’art. 167, comma 4, d.lgs. n. 42/2004. La tolleranza di eventuali abusi altrui non legittimava quello accertato. L’occupazione della sede stradale risultava da uno specifico rilievo topografico, non superato da contestazioni generiche. Lo sviamento non era provato e, comunque, la natura vincolata del potere repressivo rendeva rilevanti i presupposti oggettivi dell’abuso, non eventuali motivazioni soggettive dell’amministrazione. L’appellante è stata condannata a rifondere al Comune € 3.000,00 oltre accessori; le spese sono state compensate nei confronti del Ministero della cultura.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  solo per casi eccezionali

  Il rinvio della discussione può essere disposto soltanto in presenza di casi eccezionali, da valutare bilanciando le esigenze difensive con l’interesse alla ragionevole durata del processo.

• art. 36-bis d.P.R. n. 380/2001

  La presentazione di una nuova istanza di accertamento di conformità secondo la disciplina sopravvenuta non incide sulla legittimità dell’ordinanza già impugnata e non giustifica il rinvio della causa.

• art. 19 d.P.R. n. 380/2001

  La DIA non legittima opere realizzate in sostanziale difformità rispetto a quelle dichiarate.

• art. 23, commi 3 e 4, d.P.R. n. 380/2001

  La DIA relativa a interventi soggetti a vincoli non vale quale assenso paesaggistico o idrogeologico implicito; gli assensi necessari devono essere formali ed espressi.

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  Le opere eseguite in totale o sostanziale difformità dal titolo edilizio sono soggette all’ordine di demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi.

• art. 34 d.P.R. n. 380/2001

  La disciplina delle parziali difformità non è applicabile a una trasformazione complessiva caratterizzata da incremento di superficie e volume, modifica dei prospetti e diversa distribuzione degli spazi.

• art. 134, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 42/2004

  La disposizione è richiamata quale base del vincolo paesaggistico gravante sull’area.

• art. 142, comma 1, lett. c) e g), d.lgs. n. 42/2004

  Il vincolo paesaggistico relativo ai corsi d’acqua iscritti negli elenchi normativi ha carattere legale, oggettivo e ricognitivo; permane indipendentemente dall’intermittenza del flusso idrico e dal concreto pregio del tratto, fino al formale declassamento.

• art. 167, commi 4 e 5, d.lgs. n. 42/2004

  L’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica è limitato agli interventi che non abbiano creato o incrementato superfici utili o volumi; non è quindi applicabile alle opere oggetto di incremento volumetrico e superficiale.

• art. 10, comma 1, lett. b), n. 5, l.r. Lazio n. 53/1998

  La disposizione è richiamata in relazione alla competenza comunale sul nulla osta idrogeologico, che non può essere surrogato dall’inerzia maturata sulla DIA.

• r.d.l. 30 dicembre 1923, n. 3267

  È richiamato quale fonte del vincolo idrogeologico gravante sull’area.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione può essere adottato senza previo annullamento in autotutela del titolo edilizio quando non colpisce il titolo in sé, ma opere realizzate in sostanziale difformità rispetto a quelle assentite; tali opere non sono legittimate dal titolo originario.
• Il mancato esercizio del potere inibitorio sulla DIA e gli adempimenti amministrativi riferiti all’opera dichiarata non generano un affidamento qualificato sulla legittimità di un manufatto che, nei suoi elementi essenziali, diverga da quello rappresentato nella DIA.
• La trasformazione di un manufatto non costituisce mero mutamento interno di destinazione d’uso quando comporta incremento di superficie o volume, modifica dei prospetti e diversa distribuzione degli spazi; in tal caso, la difformità sostanziale può essere sanzionata con demolizione ai sensi dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001.
• La tolleranza di cantiere presuppone modeste deviazioni esecutive rispetto al progetto assentito e non può legittimare la realizzazione di un ambiente autonomo non previsto dal titolo; analogamente, la qualificazione come pertinenza urbanistica non è estensibile a opere autonome e incidenti sulla volumetria complessiva.
• Il vincolo paesaggistico sui corsi d’acqua previsto dall’art. 142, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 42/2004 ha natura legale, oggettiva e ricognitiva: permane anche in caso di flusso idrico intermittente o assente nel singolo tratto e fino al formale declassamento del corso d’acqua.
• La presentazione di una nuova istanza di sanatoria ai sensi della disciplina sopravvenuta non incide sulla legittimità del provvedimento repressivo già adottato, da valutare secondo il principio tempus regit actum, né costituisce di per sé un caso eccezionale idoneo a giustificare il rinvio della discussione.

Come è indicizzato