L.R. Abruzzo 23/2004

Disciplina dei servizi pubblici locali a rilevanza economica

La legge regionale Abruzzo definisce i principi, l’organizzazione e le regole di affidamento dei principali servizi pubblici locali a rilevanza economica. La disciplina riguarda in particolare rifiuti, servizio idrico integrato e trasporto pubblico locale, con forte attenzione a concorrenza, trasparenza, tutela degli utenti e controllo pubblico.

Ambito di applicazione e servizi interessati

La legge si applica ai servizi pubblici locali a rilevanza economica individuati espressamente come:

• gestione dei rifiuti urbani;
• servizio idrico integrato;
• servizi di trasporto pubblico locale di persone.

Per ciascun servizio la legge rinvia alle rispettive normative di settore regionali, che restano il quadro di disciplina specifica.

Principi generali

I servizi devono essere erogati nel rispetto dei principi di universalità, accessibilità, socialità, eguaglianza, continuità, qualità, trasparenza e uso sostenibile delle risorse naturali. La Regione promuove:

• la separazione tra funzioni pubbliche di programmazione, amministrazione e controllo e attività di produzione/erogazione affidate a soggetti imprenditoriali privati;
• lo sviluppo di un sistema concorrenziale, anche favorendo l’aggregazione delle piccole e medie imprese;
• la tutela dei consumatori, con partecipazione delle associazioni di consumatori, enti locali, ambientaliste, sindacali e imprenditoriali.

Reti, impianti, dotazioni patrimoniali e beni essenziali

Le reti, gli impianti, le dotazioni patrimoniali e i beni essenziali costituiscono dotazione di interesse pubblico. Gli enti locali non possono cederne la proprietà, ma possono conferirla a società a capitale interamente pubblico, purché il capitale sia incedibile.

Tali beni devono essere messi a disposizione dei soggetti incaricati della gestione del servizio, o del gestore della rete se la gestione è separata, dietro canone stabilito dagli enti competenti, salvo diverse previsioni di settore.

La gestione di reti e impianti comprende anche gli investimenti per ampliamento e potenziamento, nonché gli interventi di ristrutturazione e valorizzazione necessari al loro adeguamento nel tempo.

Individuazione dei beni essenziali

I beni essenziali all’espletamento del servizio sono individuati dagli enti competenti all’affidamento nell’ambito delle tipologie definite dalla Giunta regionale per ciascun servizio. Le norme di settore devono garantire la messa a disposizione di tali beni al soggetto affidatario, per assicurare condizioni effettive di concorrenza. Devono inoltre disciplinare l’eventuale indennizzo al gestore uscente per i beni da lui realizzati.

Affidamento e scelta del gestore

La gestione, anche integrata, può essere affidata, nel rispetto delle norme di settore, a:

• società di capitali selezionate con gara pubblica;
• società miste pubblico-private, con socio privato scelto tramite gara e partecipazione azionaria non inferiore al 40% del capitale sociale;
• società a capitale interamente pubblico, se l’ente esercita su di esse un controllo analogo a quello sulle proprie strutture e la società svolge la parte più importante della propria attività a favore dell’ente o degli enti controllanti.

Quando si affida tramite gara, l’aggiudicazione deve avvenire con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, considerando qualità e sicurezza del servizio, innovazione tecnologica e gestionale, sostenibilità ambientale, riduzione degli oneri per utenti o enti affidanti e, per la gestione integrata, i piani di investimento su reti e impianti.

Per le società miste, il bando deve indicare natura del servizio, rapporti tra soci pubblici e privati, statuto e requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi, con attenzione alle precedenti esperienze in servizi analoghi.

Per le società interamente pubbliche sono previsti specifici vincoli: divieto di cessione della partecipazione pubblica, divieto di partecipare alle gare per l’affidamento del servizio, obbligo di gestione economicamente corretta delle risorse pubbliche, limiti ai conferimenti di incarichi a soggetti legati all’ente controllante, obbligo di affidare i lavori con procedure di evidenza pubblica o nei limiti dell’economia, obbligo di rispettare le procedure di evidenza pubblica per il personale. La previsione che rendeva ineleggibili a cariche locali i vertici e dirigenti di tali società è stata dichiarata incostituzionale.

Se la normativa di settore prevede Ambiti Territoriali Ottimali, il servizio è di regola affidato a un unico gestore per ambito, salvo che più gestori siano giustificati da esigenze obiettive di economicità e funzionalità.

Contratto di servizio

Ogni affidamento è regolato da un contratto di servizio; nei casi di gara pubblica o socio privato esso deve essere allegato al bando. La Giunta regionale approva schemi tipo di contratto per ciascun servizio, sentite le associazioni degli enti locali, dei consumatori, ambientaliste, sindacali e imprenditoriali.

Il contratto deve prevedere almeno:

• durata del rapporto e puntuale individuazione delle attività affidate;
• divieto di rinnovo;
• divieto di subaffidamento a terzi, incluse società collegate o controllate;
• livelli di servizio con standard quantitativi, qualitativi e ambientali;
• criteri e procedure tariffarie;
• corrispettivi e modalità di pagamento;
• obbligo di pubblicare e diffondere la carta dei servizi;
• monitoraggio della qualità erogata e percepita;
• ipotesi di risoluzione per inadempimento del gestore;
• ipotesi di rimborso o indennizzo a favore dell’utente;
• garanzie finanziarie;
• tutele per lavoratori e collaboratori;
• obbligo di comunicare i dati richiesti dall’ente affidante;
• certificazione di bilancio e separazione contabile per ciascun servizio e ambito;
• acquisizione di certificazioni sociali, ambientali e di qualità;
• penalità dovute all’ente affidante in caso di inadempimento.

Carta dei servizi e tutela dell’utente

I gestori devono adottare una carta dei servizi conforme agli schemi previsti dalla normativa statale e approvata dalla Giunta regionale. La carta rappresenta l’impegno del gestore verso livelli di qualità predeterminati e controllabili.

Essa deve prevedere, in particolare:

• indicatori e standard di qualità;
• diffusione dei dati di monitoraggio;
• uffici locali per le relazioni con il pubblico;
• procedure per i reclami;
• tavoli di conciliazione;
• casi di rimborso e indennizzo;
• diritto di accesso alle informazioni sul servizio.

La carta e i suoi aggiornamenti devono essere distribuiti a tutti i clienti.

Informazione, partecipazione e consultazione

Gli enti competenti devono assicurare la diffusione dell’informazione e favorire la partecipazione dei cittadini, singoli e associati. Devono inoltre istituire consulte con la presenza, in ogni caso, di rappresentanti delle organizzazioni sindacali, delle associazioni imprenditoriali, dei consumatori e delle associazioni ambientaliste.

Le consulte esprimono pareri e proposte sui contenuti dei contratti di servizio e sulle modalità di controllo.

Osservatorio regionale sui servizi pubblici locali a rilevanza economica

È istituito l’Osservatorio regionale, composto da rappresentanti della Regione e da soggetti designati dalle associazioni degli enti locali, ambientaliste, dei consumatori, sindacali e imprenditoriali.

La Regione avrebbe dovuto adottare entro 90 giorni dalla pubblicazione un regolamento sulle modalità di costituzione, numero dei componenti e funzionamento.

L’Osservatorio svolge funzioni di verifica, monitoraggio e supporto, tra cui:

• controllo del rispetto della legge e dei principi in essa contenuti;
• raccolta ed elaborazione dei dati sulla qualità dei servizi e sulla soddisfazione degli utenti;
• supporto alle aggregazioni degli enti locali per l’affidamento;
• monitoraggio del quadro normativo comunitario, nazionale e regionale;
• verifica delle iniziative e dei progetti con capitali pubblici;
• gestione di una banca dati per ciascun servizio, da inserire in un sito telematico;
• collaborazione alla redazione di capitolati tipo;
• monitoraggio delle carte dei servizi;
• costruzione e pubblicazione di indicatori comparativi su soddisfazione, qualità, efficienza ed economicità;
• censimento delle reti esistenti;
• rilevazione delle tendenze di mercato;
• monitoraggio dello stato delle risorse connesse ai servizi;
• redazione di un rapporto annuale al Consiglio regionale.

Entrata in vigore e profili di obsolescenza

La legge è entrata in vigore il giorno successivo alla pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione (pubblicazione del 20 agosto 2004). Nel contesto attuale il provvedimento appare in larga parte superato dalla successiva evoluzione della disciplina nazionale e settoriale dei servizi pubblici locali e contiene anche disposizioni già colpite da declaratoria di illegittimità costituzionale; perciò è da considerarsi sostanzialmente obsoleto.