Circolare numero 117 del 18-4-1994

Regolamento INPS sul diritto di accesso ai documenti amministrativi

La circolare dà conto dell’approvazione del Regolamento INPS per la disciplina del diritto di accesso ai documenti amministrativi, adottato in attuazione della legge 7 agosto 1990, n. 241 e del d.p.r. n. 352/1992. Il testo precisa le regole operative per la presentazione delle domande, la gestione del procedimento, l’accesso tramite sistemi informatici e le ipotesi di esclusione o differimento, con l’obiettivo di bilanciare trasparenza amministrativa, efficienza, segretezza e riservatezza.

Approvazione del Regolamento e quadro di riferimento

Con determinazione del Commissario straordinario n. 1951 del 16 febbraio 1994 viene approvato il Regolamento per la disciplina del diritto di accesso, insieme all’Allegato A. Quest’ultimo individua, per tipologia, gli atti e documenti sottratti all’accesso o soggetti a differimento. La circolare sottolinea che il Regolamento deve essere applicato con particolare attenzione, poiché la materia impone di coordinare diritti potenzialmente confliggenti: da un lato il diritto di accesso, dall’altro il segreto professionale e la tutela della riservatezza.

Ambito di applicazione e finalità

L’articolo 1 definisce l’oggetto del Regolamento: le modalità di esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi e le specifiche modalità di accesso alle informazioni rese disponibili mediante strumenti informatici e telematici, apparecchiature self service, videotel e applicazioni home banking. Il Regolamento individua inoltre le categorie di atti, informazioni e documenti esclusi dall’accesso, per dare attuazione ai principi di pubblicità e trasparenza dell’attività amministrativa.

Soggetti legittimati e requisiti della richiesta

L’articolo 3 ammette la presentazione della richiesta da parte di:

• soggetti privati interessati ai sensi dell’art. 18;
• pubbliche amministrazioni, purché titolari di uno specifico interesse connesso alle funzioni istituzionali.

Per le pubbliche amministrazioni la richiesta deve provenire dal responsabile del procedimento amministrativo o dal titolare dell’ufficio procedente. Se la domanda è presentata da un legale rappresentante o mandatario, deve essere indicata la fonte o il provvedimento che attribuisce il potere di rappresentanza. L’identificazione del richiedente avviene mediante documento di identità valido, sia al momento della richiesta sia al momento dell’accesso, salvo il caso di accesso tramite strumenti informatici disciplinato dall’art. 5.

L’articolo 4 estende l’applicazione delle regole anche a enti di patronato, associazioni e comitati portatori di interessi pubblici o diffusi, previa verifica della legittimazione e della natura dell’interesse.

Procedimento di accesso e ufficio competente

L’ufficio competente è quello che ha formato il documento o lo detiene stabilmente. Ai sensi dell’articolo 6, una volta ricevuta la richiesta l’ufficio deve:

• verificare l’ammissibilità della domanda e i requisiti di legittimazione;
• decidere entro i termini previsti;
• in caso di accoglimento, mettere il documento a disposizione dell’interessato;
• in caso di esclusione, limitazione o differimento, applicare le norme dell’art. 24 della legge n. 241/1990 e del Regolamento.

La risposta deve essere resa entro 30 giorni; decorso tale termine la richiesta si intende rifiutata ai sensi dell’art. 25, comma 4, della legge n. 241/1990.

Responsabile del procedimento e organizzazione interna

L’articolo 7 attribuisce al dirigente dell’ufficio competente il compito di assegnare a sé o ad altro dipendente la responsabilità dell’istruttoria e degli adempimenti del procedimento di accesso. Il responsabile deve disciplinare il flusso delle richieste secondo l’ordine cronologico, verificare la completezza degli elementi necessari e seguire l’iter fino alla decisione finale.

Il dirigente dell’unità funzionale si avvale del responsabile per i rapporti con l’utenza per agevolare i rapporti con i cittadini e coordinare i procedimenti che coinvolgano più uffici. È inoltre competente a decidere sulle istanze di riesame presentate in via amministrativa contro rifiuto, limitazione o differimento. Nei casi previsti dall’art. 10 della legge n. 241/1990, la competenza per gli adempimenti relativi al procedimento spetta al responsabile del procedimento nel cui ambito è presentata la richiesta.

Oggetto dell’accesso e documenti accessibili

L’articolo 8 stabilisce che l’accesso consente la conoscenza delle informazioni contenute nei documenti amministrativi, indipendentemente dalla loro data di formazione. Non sono accessibili i documenti non esistenti presso l’ufficio competente al momento della richiesta.

Una sola istanza può riguardare più documenti, purché la richiesta sia formulata in modo da consentirne l’identificazione. L’accesso può avvenire su documenti originali o copie, e anche su singole parti di documento quando necessario per la tutela degli interessi rilevanti ai sensi dell’art. 24 della legge n. 241/1990. Sono rilasciabili copie parziali, che devono contenere la prima e l’ultima pagina e recare l’indicazione delle pagine omesse. L’accoglimento di una richiesta comporta anche accesso agli allegati e ai documenti richiamati, salvo eccezioni di legge o del Regolamento.

Deposito, pubblicità e modalità di visione

L’articolo 9 prevede che il diritto di accesso si considera realizzato mediante pubblicazione integrale, deposito o altra forma adeguata di pubblicità dei documenti. L’accesso ai documenti depositati può avvenire tramite visione, estrazione di copia o entrambe le modalità. Il deposito e la pubblicazione possono avvenire anche con strumenti informatici, elettronici e telematici; in tal caso si applica l’art. 5.

L’articolo 10 disciplina la visura: essa può iniziare dalla comunicazione di accoglimento della richiesta, avviene presso l’ufficio competente nelle ore di ufficio e alla presenza di un funzionario. Il tempo di visura deve essere adeguato alla complessità del documento. È vietato asportare, segnare o alterare gli atti. La consultazione deve essere personale, salvo accompagnamento di altra persona le cui generalità devono essere indicate e registrate. Se trascorrono 90 giorni dalla comunicazione di accoglimento senza che il richiedente abbia preso visione del documento, è necessaria una nuova richiesta.

Rilascio di copie e costi

L’articolo 11 riconosce al richiedente la facoltà di prendere appunti e trascrivere manualmente il contenuto del documento visionato. Salvo le limitazioni previste dall’art. 17, possono essere ottenute copie, anche autenticate, nel rispetto della normativa sulla documentazione amministrativa. Il compenso per le copie non può eccedere il costo della riproduzione e viene fissato con determinazione del Direttore Generale. La circolare precisa inoltre che, allo stato, il rilascio delle copie deve rimanere senza oneri per l’interessato, fermo restando l’obbligo di fornire i valori bollati in caso di richiesta di copia in bollo.

Presentazione della domanda e protocollazione

L’articolo 12 richiede che la domanda sia redatta in duplice copia su moduli predisposti e indirizzata al dirigente dell’ufficio competente. La richiesta deve contenere:

• generalità complete del richiedente, indirizzo, codice fiscale e recapiti telefonici o fax;
• indicazione del documento richiesto e, se necessario, del procedimento cui è inserito;
• eventuale specificazione del tipo di informazione richiesta;
• indicazione della necessità di copia in bollo e allegazione del valore bollato;
• interesse legittimante;
• motivazione ai sensi dell’art. 25, comma 2, della legge n. 241/1990;
• data e sottoscrizione.

Una copia della domanda, con data, timbro dell’ufficio e controfirma del ricevente, deve essere restituita al richiedente. La domanda può essere trasmessa anche per raccomandata A/R o fax, allegando in tal caso copia di un documento di identità valido. L’ufficio ricevente deve registrare la domanda in un apposito protocollo.

Risposta dell’amministrazione, riesame e impugnazioni

L’articolo 13 disciplina il contenuto della risposta, che può essere di accoglimento, rifiuto, differimento o limitazione. La comunicazione deve intervenire nel più breve tempo possibile e comunque entro 30 giorni. Se l’accoglimento è comunicato subito, il richiedente può accedere immediatamente.

La risposta deve indicare l’ufficio che ha esaminato la domanda, il documento richiesto, le date di presentazione e ricezione, l’esito, le modalità di accesso, l’ufficio presso cui visionare o ritirare le copie, le date di accesso, la motivazione del diniego o della limitazione e gli estremi di sottoscrizione e timbro.

Nei provvedimenti di rifiuto, limitazione o differimento deve essere indicata la facoltà di presentare istanza di riesame al Dirigente della Struttura, con gli elementi necessari a individuare la determinazione impugnata e i motivi della doglianza. Deve essere altresì indicata la possibilità di ricorso diretto al T.A.R. Se anche il riesame o il sollecito hanno esito negativo, la relativa comunicazione deve contenere le indicazioni sull’impugnazione. In caso di richiesta presentata da un soggetto diverso dal destinatario dell’azione amministrativa, la richiesta e la risposta devono essere comunicate per conoscenza agli interessati, salvo quanto previsto per i documenti riservati.

Termini e gestione delle richieste incomplete

L’articolo 14 ribadisce il rispetto dei termini dell’art. 25, comma 4, della legge n. 241/1990. Se la richiesta è presentata nell’ambito di un procedimento già in corso, possono essere fissati termini più brevi in relazione ai tempi del procedimento principale. Se la richiesta è incompleta, l’Istituto deve comunicarlo al richiedente entro 15 giorni, affinché possa integrare e ripresentare correttamente l’istanza; in tal caso i termini decorrono dalla presentazione della domanda completa.

Accesso a banche dati e interconnessioni tra pubbliche amministrazioni

L’articolo 15 disciplina l’accesso alle banche dati INPS da parte di pubbliche amministrazioni e di altri soggetti incaricati di un servizio pubblico. L’interscambio dei dati avviene sulla base di apposite convenzioni e con cautele tecniche, come transazioni consentite e chiavi di accesso personalizzate, per garantire il rispetto del segreto e della riservatezza.

Segreto professionale e documenti sottratti all’accesso

L’articolo 16 elenca i documenti sottratti all’accesso perché coperti da segreto di Stato, da segreto o divieto di divulgazione previsti dall’ordinamento, o da segreto professionale. Il vincolo di segretezza si estende anche ai documenti che contengano informazioni o dati coperti dal segreto, a prescindere dall’ufficio che li detiene, e deve essere osservato da chiunque all’interno dell’Amministrazione ne venga a conoscenza.

Per i documenti coperti da segreto professionale sanitario, l’accesso è consentito esclusivamente al diretto interessato e negli altri casi previsti dalla legge, previo assenso del sanitario dell’Istituto vincolato al segreto. La circolare richiama inoltre che, per la documentazione di carattere professionale, l’esame avviene su conforme parere del professionista, mentre per la documentazione sanitaria la decisione segue la procedura formale ed è subordinata al parere del medico dell’Istituto.

Tutela della riservatezza e limitata deroga

L’articolo 17 riguarda gli atti e documenti riservati, ossia quelli la cui divulgazione può arrecare danno o pregiudizio all’Amministrazione o ai terzi. In tali casi l’accesso può essere limitato alla semplice visione quando la conoscenza del documento sia indispensabile per curare o difendere gli interessi giuridici del richiedente o del rappresentato.

La richiesta deve essere scritta e contenere:

• le generalità complete del richiedente;
• se necessario, un mandato con firma autenticata per il rappresentante;
• una motivazione da cui risulti documentalmente l’interesse giuridico personale e concreto e il nesso con la tutela o difesa.

Quando la richiesta riguarda documenti riservati, il responsabile del procedimento informa immediatamente il titolare dell’interesse alla riservatezza, anche per consentirgli di intervenire nel procedimento ai sensi dell’art. 10 della legge n. 241/1990. La circolare richiama anche la necessità di comunicare la richiesta ai controinteressati e di informarli dell’esito.

Interesse all’accesso

L’articolo 18 definisce l’interesse legittimante: esso deve essere riferito direttamente al richiedente e riguardare la tutela non ipotetica o futura di una situazione soggettiva giuridicamente rilevante, che sarebbe concretamente compromessa senza una tempestiva iniziativa di tutela. Per le richieste motivate da studio o documentazione non vi sono innovazioni rispetto alla delibera del C.E. INPS n. 990 del 5 ottobre 1989 e successive modificazioni.

Verbale della presa visione

Ai sensi dell’articolo 19, della presa visione degli atti e documenti deve essere redatto processo verbale sottoscritto dal richiedente e dal funzionario che ha esibito la documentazione. La circolare evidenzia che, per praticità, il verbale può essere riportato in calce al modulo di domanda.

Allegato A: categorie di atti sottratti o differiti

L’Allegato A, richiamato sia nella circolare sia nel Regolamento, indica in modo non tassativo le tipologie di documenti sottratti all’accesso o soggetti a differimento.

Atti sottratti per segreto professionale

Tra gli atti esclusi figurano:

• documentazione sanitaria contenente anamnesi, diagnosi, certificazioni, referti ed esiti di esami specialistici, anche se inserita in fascicoli amministrativi o in supporti informatici;
• perizie, stime e valutazioni di congruità;
• atti legali e documentazione dei fascicoli di contenzioso, precontenzioso e consulenza.

Atti sottratti a tutela della riservatezza

Sono indicati, tra gli altri:

• processi verbali di sedute segrete;
• deliberazioni degli organi collegiali nei casi in cui l’accesso possa recare danno all’Ente o a terzi;
• deliberazioni e atti riguardanti vita privata e riservatezza di persone fisiche, giuridiche, gruppi, imprese o associazioni;
• relazioni, documentazioni annesse e pareri relativi agli atti riservati;
• documenti sui progetti di accordi e riunioni internazionali;
• documenti contenenti progetti o studi presentati nell’ambito di procedure di acquisizione di beni, immobili e servizi;
• documenti relativi al rapporto contributivo INPS-datori di lavoro e al rapporto assicurativo individuale, salve le eccezioni di legge;
• documentazioni per integrazioni salariali con notizie sulla situazione organizzativa o finanziaria delle aziende;
• dichiarazioni dei lavoratori utilizzate per verbali ispettivi;
• documenti con notizie sulla situazione economica o privata del soggetto e dei familiari;
• documenti relativi allo stato di assicurato o pensionato, ai dati retributivi o agli importi delle prestazioni;
• atti del fascicolo personale del dipendente relativi alla sfera personale o patrimoniale;
• atti interni, pareri, appunti e corrispondenza interna o con soggetti esterni;
• atti riferiti a procedimenti disciplinari in corso;
• atti contabili, finanziari e fiscali dell’Istituto;
• atti interni e corrispondenza contenenti notizie contabili relative a terzi;
• elaborati relativi a procedure concorsuali riferite a concorrenti diversi dal richiedente.

Atti per i quali l’accesso è differito

L’accesso è differito, e quindi temporaneamente non consentito, per gli atti relativi a:

• acquisizioni in locazione o in proprietà di immobili per uffici INPS;
• alienazioni, cessioni in comodato o procedure analoghe relative a immobili di proprietà INPS;
• forniture di beni e servizi;
• appalti di opere e lavori.

L’accesso è inoltre non consentito per tutta la durata delle procedure relative a:

• accertamenti ispettivi;
• assegnazione di appartamenti da reddito di proprietà INPS a persone sfrattate ex art. 17 della legge n. 94/1982;
• procedure concorsuali, inclusi verbali delle commissioni esaminatrici e atti delle prove scritte;
• elaborati relativi a procedure concorsuali riferite allo stesso richiedente.

Adempimenti finali e raccomandazioni operative

La circolare raccomanda la puntuale osservanza del Regolamento di attuazione della legge n. 241/1990 e della precedente circolare n. 14 del 20 gennaio 1992, con particolare attenzione alla pubblicità dei nominativi dei responsabili del procedimento e del provvedimento. Viene richiamato anche l’obbligo, previsto dal punto 1.13 del Regolamento di attuazione, di fornire chiarimenti entro 10 giorni, con il mezzo più celere e adeguato, a chi abbia presentato esposto per omissioni, ritardi o irregolarità.

La circolare conclude evidenziando che un’applicazione puntuale della procedura è essenziale per prevenire proteste formali e contenziosi amministrativi o giurisdizionali, favorendo invece il chiarimento delle questioni in un clima di collaborazione e fiducia reciproca.