L.R. Lombardia 19/2008

Riordino delle comunità montane e gestione associata in Lombardia

La legge disciplina il riordino delle comunità montane lombarde e, parallelamente, la promozione delle forme stabili di esercizio associato di funzioni e servizi comunali. Si applica esclusivamente alla Regione Lombardia e costruisce un sistema centrato su comunità montane, unioni di comuni lombarde e altre forme associative, con regole su organizzazione, programmazione, finanziamenti e controlli.

Finalità e ambito generale

Le comunità montane sono qualificate come enti associativi dei comuni montani, chiamati a concorrere alle politiche regionali di tutela e valorizzazione del territorio montano. La Regione riconosce la specificità della montagna e mira a favorirne lo sviluppo, il superamento della frammentazione amministrativa, l’efficienza dei servizi e il contenimento della spesa pubblica.

La legge promuove inoltre l’esercizio associato di funzioni e servizi tra i comuni lombardi per assicurare continuità, efficacia, efficienza ed economicità, sostenendo in modo particolare le unioni di comuni che abbiano i requisiti di stabilità previsti dalla disciplina regionale.

Ambiti territoriali di riferimento

Per l’organizzazione dell’esercizio associato, la legge indica come riferimento ordinario:

• la zona omogenea per i territori montani;
• per gli altri territori, l’insieme dei comuni afferenti a ciascuna azienda sociosanitaria territoriale, secondo la disciplina regionale richiamata.

Per le gestioni associate, la zona omogenea è l’ambito territoriale di riferimento dei comuni della comunità montana; per la concessione dei contributi alle forme associative, di norma vale il territorio dell’ASST per gli altri comuni, salvo deroga motivata.

Riordino territoriale delle comunità montane

Il riordino si fonda sulla delimitazione delle zone omogenee, determinate con allegato e successivi aggiornamenti. Ogni zona omogenea costituisce una sola comunità montana. Sono esclusi dalla comunità montana i comuni capoluogo di provincia e quelli con popolazione superiore a 30.000 abitanti.

La delimitazione può essere modificata con deliberazione del Consiglio regionale su proposta della Giunta, su richiesta motivata degli enti interessati. La delimitazione delle zone omogenee non incide, però, sui benefici e sugli interventi speciali per la montagna previsti da Unione europea, leggi statali e regionali.

Costituzione, sede e denominazione delle comunità montane

Sulla base della delimitazione delle zone omogenee, il Presidente della Giunta regionale costituisce con proprio decreto le singole comunità montane. Il decreto:

• stabilisce sede e denominazione, su proposta degli enti interessati;
• fissa il termine per l’insediamento dell’assemblea e per l’elezione di presidente e giunta esecutiva;
• è pubblicato nel Bollettino Ufficiale e produce effetto dalla pubblicazione.

Organi, composizione e funzionamento delle comunità montane

Gli organi della comunità montana sono assemblea, presidente e giunta esecutiva.

L’assemblea è composta dai sindaci dei comuni partecipanti o da loro delegati scelti tra assessori e consiglieri. Lo statuto può prevedere, senza costi aggiuntivi, anche un consigliere di minoranza per ciascun comune; in tal caso ciascun sindaco o delegato dispone di due voti e il rappresentante della minoranza di un voto.

La giunta esecutiva è composta, compreso il presidente, da:

• 3 componenti nelle comunità fino a 10 comuni;
• 5 componenti nelle comunità da 11 a 35 comuni;
• 7 componenti nelle comunità con più di 35 comuni.

Presidente e giunta sono eletti dall’assemblea a maggioranza assoluta, tra sindaci, assessori in carica e, a certe condizioni, consiglieri comunali appartenenti alla maggioranza consiliare. È prevista l’elezione su liste con candidatura del presidente e nominativi degli altri membri in numero doppio rispetto ai seggi da coprire. In caso di dimissioni o cessazione del presidente o di oltre metà della giunta, si rinnova l’intera giunta.

Indennità, gettoni e revisione contabile

Ai componenti dell’assemblea spetta un gettone di presenza nei limiti di legge. Al presidente e ai membri della giunta spetta un’indennità di funzione fissata dallo statuto, fino al 50% dell’indennità prevista per un comune di popolazione equivalente a quella montana della comunità. L’indennità non è cumulabile con quella da sindaco o assessore, salvo opzione per il 50% di entrambe; in caso di opzione per l’indennità della comunità montana, il bilancio dell’ente copre solo la quota eccedente rispetto alla carica comunale.

La revisione economico-finanziaria è affidata a un solo revisore, eletto dall’assemblea tra gli iscritti agli albi professionali indicati dalla legge. L’incarico dura tre anni ed è rinnovabile una sola volta. Il revisore vigila sulla regolarità contabile e finanziaria, esprime pareri su certificazioni e piani di rientro, attesta il conto consuntivo e segnala gravi irregolarità anche agli organi giurisdizionali, trasmettendo copia delle segnalazioni alla Giunta regionale.

Attribuzioni degli organi

L’assemblea approva statuto, bilanci annuale e pluriennale, conto consuntivo, piani di sviluppo socio-economico e di opere e interventi, convenzioni con provincia e comuni, regolamenti, acquisti e alienazioni immobiliari nonché altre deliberazioni di carattere fondamentale.

La giunta esecutiva svolge funzioni propositive e di impulso, attua gli indirizzi dell’assemblea e adotta gli atti di amministrazione non riservati all’assemblea o ai responsabili degli uffici. In particolare propone bilanci, piano di sviluppo e regolamenti generali, approva i regolamenti sull’ordinamento degli uffici e i piani attuativi.

Il presidente rappresenta l’ente, convoca e presiede la giunta, sovrintende al funzionamento dei servizi e all’esecuzione degli atti e può delegare funzioni vicarie a un componente della giunta.

Statuto e principi organizzativi

Lo statuto disciplina attribuzioni, elezione e funzionamento degli organi, organizzazione dell’ente, pubblicità degli atti e partecipazione. Può prevedere una sede diversa da quella fissata nel decreto costitutivo.

Lo statuto è approvato con maggioranze qualificate, pubblicato nel Bollettino Ufficiale e affisso per 30 giorni; entra in vigore il trentesimo giorno successivo alla pubblicazione. Le stesse regole valgono per le modifiche statutarie.

L’organizzazione della comunità montana si basa sulla separazione tra indirizzo-controllo e gestione amministrativa ed è improntata a trasparenza, economicità, efficacia, efficienza, pubblicità e semplificazione.

Programmazione e strumenti di pianificazione

Gli strumenti di programmazione sono il piano pluriennale di sviluppo socio-economico, di durata decennale, e il piano pluriennale di opere e interventi, di durata triennale. Il piano di sviluppo deve essere coerente con la programmazione economico-sociale e territoriale regionale e contiene anche indicazioni urbanistiche utili al piano territoriale di coordinamento provinciale.

Il piano è pubblicato per 30 giorni all’albo pretorio della comunità montana e dei comuni interessati; nei 30 giorni successivi chiunque può presentare osservazioni. Il piano, valutate le osservazioni, è trasmesso alla provincia competente, che lo approva entro 60 giorni; decorso inutilmente il termine, il piano si intende approvato. Per comunità montane interprovinciali, in caso di disaccordo tra province, la Giunta regionale convoca una riunione per arrivare all’approvazione entro ulteriori 30 giorni; trascorso inutilmente anche tale termine, il piano si intende approvato.

Gli aggiornamenti del piano seguono la stessa procedura. Contestualmente al piano di sviluppo è approvato il piano pluriennale di opere e interventi, articolato in progetti e aggiornato annualmente, con ricorso prioritario alla programmazione negoziata.

Competenze e gestioni associate

La Regione individua la comunità montana come soggetto destinatario delle funzioni e servizi la cui gestione ottimale è connessa alla dimensione territoriale dell’ente. La comunità montana è titolare degli interventi speciali per la montagna previsti da UE e norme statali e regionali.

Oltre alle funzioni conferite per legge, la comunità montana può gestire in forma associata funzioni e servizi delegati dai comuni e, se previsto, dalla provincia, tramite convenzione che regola modalità, condizioni, spese e obblighi reciproci. Possono aderire anche comuni limitrofi non appartenenti ad altre comunità montane, per rendere più efficiente la gestione.

I comuni partecipanti a una comunità montana che stipulino determinate convenzioni per la gestione associata obbligatoria possono avvalersi di uffici della comunità montana, anche istituiti appositamente, come uffici comuni.

Gestione finanziaria, costi standard e bilancio

La Regione può fissare, con la legge finanziaria, una percentuale massima di incidenza delle spese di funzionamento sul totale delle spese correnti della comunità montana. Le comunità montane devono trasmettere alla Giunta regionale una certificazione delle spese di funzionamento; se il limite è superato, la Giunta individua i finanziamenti non accessibili.

La legge prevede inoltre che le comunità montane concorrano con la Regione agli obiettivi di finanza pubblica secondo misure definite dalla Giunta regionale.

Per il triennio 2014/2016 era prevista una particolare applicazione progressiva dei costi standard e una riduzione del contributo al funzionamento in caso di mancato o ridotto esercizio associato di funzioni e servizi conferiti: si tratta di una disciplina temporalmente limitata, oggi priva di efficacia pratica.

I bilanci e i rendiconti devono rispettare gli equilibri di copertura delle spese correnti e di finanziamento degli investimenti; i bilanci sono approvati in pareggio. Entro il 30 settembre di ogni anno l’assemblea verifica lo stato di attuazione dei programmi e il permanere degli equilibri; in caso di debiti fuori bilancio o disavanzi, deve approvare un piano di rientro con parere del revisore. Il piano va presentato alla Regione entro 30 giorni e seguito da relazioni trimestrali; il mancato riequilibrio comporta l’applicazione delle misure sostitutive previste per gli enti inadempienti.

La Regione non può coprire eventuali disavanzi di gestione.

Fonti di finanziamento e contributi

Le risorse per il funzionamento e il sostegno delle comunità montane provengono principalmente da:

• quota regionale del Fondo nazionale per la montagna;
• quota regionale del Fondo nazionale investimenti;
• risorse statali per le finalità della normativa sulla montagna;
• contributo di funzionamento determinato annualmente con la legge di bilancio.

L’accesso alle risorse destinate alla montagna e agli interventi speciali è condizionato all’adozione o all’adeguamento degli strumenti di programmazione. Le risorse da contributo di funzionamento sono ripartite, nelle more della definizione dei costi standard, secondo criteri deliberati dalla Giunta sentita la Conferenza dei presidenti e il Comitato per la montagna. In caso di straordinaria e comprovata necessità, fino al 5% di tali risorse può essere diversamente destinato dalla Giunta, previa riconferma del presupposto da parte della Conferenza dei presidenti.

Le comunità montane devono rendicontare entro il 30 giugno di ogni anno i finanziamenti ricevuti, con relazione sullo stato di avanzamento dei programmi.

Rapporti tra enti e poteri regionali di vigilanza

I rapporti tra i comuni della comunità montana e quelli con altri enti devono essere improntati a economicità, efficienza ed efficacia. Per la gestione associata delle funzioni, non sono destinatari di incentivi regionali le unioni o altre forme associative che abbiano ambiti territoriali coincidenti con le zone omogenee, per evitare sovrapposizioni di enti associativi.

Il presidente della comunità montana può promuovere accordi di programma per l’attuazione di opere e interventi complessi. La Conferenza dei presidenti delle comunità montane lombarde svolge funzioni consultive su spese di funzionamento e schema di bilancio e formula proposte di ridistribuzione del fondo ordinario; il relativo regolamento è previsto dalla legge, ma la disciplina concreta è stata nel tempo modificata e in parte superata.

La Regione esercita monitoraggio sulla gestione finanziaria e sui servizi tramite una relazione annuale integrata di bilancio e conto consuntivo, da inviare entro il 30 giugno. In caso di omissione di atti obbligatori, gravi carenze o cattivo funzionamento, il Presidente della Giunta regionale diffida l’ente e, se necessario, nomina un commissario. Il commissariamento comporta lo scioglimento dell’assemblea, la decadenza della giunta e del presidente e l’obbligo di ricostituire gli organi entro sei mesi.

Unioni di comuni lombarde: struttura e regole di adesione

I comuni possono esercitare funzioni e servizi in modo coordinato tramite unioni di comuni lombarde, comunità montane o altre forme associative. Ogni comune sceglie la forma associativa più adeguata per ciascuna funzione o servizio, anche aderendo a più forme, ma per ogni funzione o servizio può partecipare a una sola forma associativa; ogni comune può aderire a una sola unione.

L’ambito territoriale di riferimento è, per le comunità montane, la zona omogenea; per gli altri comuni, di norma, il territorio dell’ASST, salvo deroga motivata e nei casi previsti dal regolamento.

Le unioni di comuni lombarde sono costituite per l’esercizio associato di funzioni e servizi e, nel rispetto della disciplina statale, devono esercitare in forma associata almeno cinque funzioni fondamentali.

Unione di comuni: atto costitutivo, organi e durata

Atto costitutivo e statuto sono approvati dai consigli comunali partecipanti con le procedure e maggioranze previste per le modifiche statutarie dei comuni. L’unione si costituisce dalla data di efficacia dell’atto costitutivo, salvo diversa previsione.

Lo statuto disciplina sede, funzioni, competenze degli organi, modalità di costituzione e insediamento, durata dell’unione e procedure di scioglimento o recesso. La durata non può essere inferiore a 10 anni. È espressamente consentito il recesso unilaterale del comune, senza sanzioni. Il comune recedente può stipulare convenzioni con l’unione o con i comuni aderenti per continuare l’esercizio associato di funzioni o servizi.

Gli organi dell’unione sono presidente, giunta e consiglio, composti senza nuovi o maggiori oneri da amministratori in carica dei comuni associati e senza retribuzioni, gettoni o indennità. Il presidente è scelto tra i sindaci; la giunta tra gli esecutivi comunali; il consiglio è formato da consiglieri eletti dai consigli dei comuni, garantendo minoranze e rappresentanza di ciascun comune. Le sedute del consiglio sono pubbliche e lo statuto può prevedere criteri di ponderazione del voto.

La cessazione dalla carica nel comune comporta immediata decadenza nella unione. L’unione ha potestà regolamentare per organizzazione, funzioni affidate e rapporti anche finanziari con i comuni.

Incentivi, contributi e registri per le unioni

La Regione incentiva le forme stabili di gestione associata, in particolare le unioni di comuni lombarde, e più in generale anche le unioni diverse e le comunità montane per specifici contributi previsti dalla legge. Può inoltre concedere contributi ad altre forme associative intercomunali, secondo condizioni, requisiti e modalità definiti dalla Giunta.

Per i contributi alle unioni, il regolamento regionale disciplina durata, erogazione, revoca e individuazione dei servizi finanziati, tenendo conto di numerosi criteri, fra cui:

• numero e tipologia delle funzioni e dei servizi associati;
• popolazione e numero di comuni coinvolti;
• presenza di comuni a svantaggio medio o elevato;
• presenza di comuni non soggetti all’obbligo di gestione associata;
• un unico segretario per unione e comuni;
• densità demografica;
• affidamento delle funzioni a uffici unici;
• differenze di capacità tributaria.

Sono previste misure premiali nei bandi regionali per i comuni nati da fusione. In caso di fusione di una maggioranza o di tutti i comuni aderenti a un’unione, il nuovo comune può ottenere un contributo una tantum, entro limiti legati all’ultimo contributo ordinario erogato all’unione e alla disponibilità di bilancio. La misura si applica anche alle fusioni per incorporazione secondo le regole richiamate.

È istituito presso la Giunta regionale il registro regionale delle unioni di comuni lombarde; l’iscrizione è condizione per accedere ai contributi regionali.

Regionalizzazione delle risorse statali per l’associazionismo

La legge prevede una disciplina specifica per la regionalizzazione delle risorse statali a sostegno dell’associazionismo comunale: con deliberazione della Giunta sono stabiliti termini, criteri e modalità per le domande e per l’erogazione delle risorse regionalizzate, anche in deroga al regolamento generale sui contributi. La deliberazione è aggiornata annualmente se la Regione attiva le procedure previste dall’intesa richiamata. La norma fa salvi gli effetti prodotti nel testo vigente alla data di entrata in vigore della disciplina di collegato 2020.

Rapporti con il riordino comunale e con le fusioni

La legge coordina il regime delle unioni e delle comunità montane con le fusioni e i mutamenti comunali. La Giunta regionale aggiorna l’elenco dei comuni nelle zone omogenee quando intervengono fusioni, incorporazioni o cambi di denominazione che non modificano la delimitazione delle zone omogenee; l’elenco aggiornato è pubblicato nel BURL e gli statuti delle comunità montane interessate si intendono adeguati nelle more.

Clausola valutativa

Il Consiglio regionale valuta l’attuazione della legge e i risultati in termini di diffusione dell’esercizio associato stabile di funzioni e servizi. La Giunta regionale deve trasmettere una relazione biennale che descriva il dinamismo associativo, i servizi svolti, le azioni di supporto regionali e la spesa complessiva. Gli enti locali coinvolti devono fornire le informazioni necessarie, e i dati raccolti sono resi accessibili ai fini valutativi.

Norme transitorie, prima applicazione e regime storico

La legge contiene una disciplina transitoria molto ampia, legata soprattutto al riordino iniziale delle zone omogenee e alla costituzione delle nuove comunità montane nel 2008-2009. Tali disposizioni riguardano:

• consultazioni provinciali sulla delimitazione;
• approvazione definitiva delle zone omogenee;
• effetti dalla data del primo turno delle elezioni amministrative 2009;
• continuità degli organi in carica o loro scioglimento nei casi di mutamento territoriale;
• successione nei rapporti attivi e passivi;
• termine per adeguare statuti e atti;
• primo impianto della giunta e dell’assemblea;
• contributi straordinari per gli anni 2009 e 2010;
• adeguamento delle unioni già costituite entro il 31 marzo 2011.

Si tratta di previsioni ormai storicamente esaurite o comunque prive di utilità applicativa attuale, perché riferite alla fase di avvio del riordino.

Abrogazioni e disciplina non più vigente

La legge ha disposto, dal 1° gennaio 2009, l’abrogazione di precedenti norme regionali in materia di comunità montane e servizi locali, e ha previsto il venir meno di ulteriori disposizioni e provvedimenti attuativi collegati al vecchio assetto. Inoltre, la disciplina sulle comunità montane della l.r. 6/2002 e alcune norme della l.r. 25/2007 cessano di avere effetto per le nuove comunità montane dalla pubblicazione dei decreti costitutivi.

Molte disposizioni temporanee, soprattutto quelle relative al periodo 2008-2016 o ai trienni 2014/2016 e 2009-2011, risultano oggi superate; restano invece attuali le parti strutturali su comunità montane, unioni di comuni, programmazione, contributi e controlli, nei limiti delle successive modifiche legislative.

Entrata in vigore

La legge è entrata in vigore il giorno successivo alla pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia.