Cassazione Civile, Ordinanza n. 13082/2023 del 12/05/2023

Esito

La controversia

La lite nasce da un’ordinanza-ingiunzione con cui un Comune aveva irrogato a una persona fisica una sanzione amministrativa molto elevata per l’attività di coltivazione di cava ritenuta non autorizzata in un terreno di sua proprietà. Il destinatario della sanzione aveva proposto opposizione davanti al Tribunale, che l’aveva respinta; la Corte d’appello aveva poi confermato il rigetto. In cassazione il ricorrente ha dedotto, con il primo motivo, la violazione degli artt. 8 e 9 della l. n. 689/1981, lamentando l’illegittima duplicazione sanzionatoria, la violazione del ne bis in idem, il concorso apparente di norme e l’affidamento ingenerato dal mancato previo annullamento/revoca del primo provvedimento; sosteneva che, dopo il pagamento di una precedente somma a titolo di oblazione per lavori difformi dalla DIA, non poteva essere irrogata una seconda sanzione per gli stessi comportamenti. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 3 e 6 della l. n. 689/1981 e dell’art. 12 preleggi, sostenendo che la responsabilità avrebbe dovuto gravare solo sul soggetto che aveva la diretta disponibilità della cosa e che le posizioni di proprietario, usufruttuario e titolare di diritto personale di godimento sarebbero alternative e non cumulative; perciò il proprietario non avrebbe dovuto rispondere della violazione in assenza di prova di una sua diretta partecipazione.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo osservando che i giudici di merito avevano correttamente distinto due fatti diversi: da un lato la violazione della disciplina sulla DIA e il relativo procedimento oblativo, dall’altro l’attività di escavazione illegittima sfociata nell’ordinanza-ingiunzione; non si trattava quindi di duplicazione sanzionatoria per il medesimo fatto, ma di condotte materialmente e sostanzialmente diverse, compatibili con il concorso formale disciplinato dall’art. 8 l. n. 689/1981. Ha inoltre escluso che vi fosse un obbligo dell’amministrazione di far precedere la revoca della determina di oblazione all’irrogazione della seconda sanzione. Ha dichiarato inammissibile il secondo motivo, aderendo all’orientamento secondo cui l’art. 6 l. n. 689/1981 configura la responsabilità solidale del proprietario, superabile solo provando che l’attività illecita sia stata posta in essere contro la sua volontà; nel caso concreto tale prova non era stata offerta e il ricorrente non aveva contestato in modo idoneo il verbale né dimostrato il proprio dissenso rispetto all’attività svolta sul fondo. Conseguentemente il ricorrente è stato condannato anche alle spese e al raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 8 l. n. 689/1981

  "concorso formale" e unicità dell'azione od omissione produttiva di una pluralità di violazioni

  in materia di sanzioni amministrative non si applica in via analogica la continuazione penale; quando vi siano più condotte realizzative di violazioni distinte opera il concorso formale previsto dalla legge, che presuppone unicità dell'azione od omissione.

• art. 9 l. n. 689/1981

  richiamato dal ricorrente a sostegno della tesi del concorso apparente di norme e della pretesa illegittimità della doppia sanzione, ma non accolto dalla Corte.

• art. 3 l. n. 689/1981

  "Nelle violazioni cui è applicabile una sanzione amministrativa ciascuno è responsabile della propria azione od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa."

  la responsabilità amministrativa richiede la riferibilità soggettiva della condotta; nel caso esaminato l’illecito contestato al proprietario è stato individuato nell’omesso controllo sull’attività svolta nel suo fondo.

• art. 6 l. n. 689/1981

  va interpretato nel senso che il proprietario è responsabile solidale anche per beni immobili, salvo che provi che la violazione sia stata commessa contro la sua volontà; per gli immobili il ruolo del proprietario può essere sostituito dal titolare di un diritto personale di godimento, ma ciò non esclude la responsabilità del proprietario ove vi sia sua partecipazione o mancata prova del dissenso.

• art. 12 preleggi

  richiamato dal ricorrente per sostenere un’interpretazione restrittiva della responsabilità, ma la Corte non ne ha tratto un esito favorevole all’impugnazione.

• art. 13 comma 1-quater d.P.R. n. 115/2002

  consente il raddoppio del contributo unificato in presenza dei presupposti processuali indicati dalla norma, dichiarati sussistenti dalla Corte.

Massime di principio

• In materia di sanzioni amministrative, la pretesa violazione del ne bis in idem non sussiste quando i provvedimenti sanzionatori riguardino fatti diversi, anche se temporalmente ravvicinati o connessi allo stesso contesto materiale: la verifica decisiva è l’autonomia delle condotte e degli illeciti contestati.
• L’istituto della continuazione penale non è applicabile in via analogica alle sanzioni amministrative; se la stessa azione od omissione integra più violazioni, rileva il concorso formale espressamente previsto dall’art. 8 l. n. 689/1981.
• La responsabilità amministrativa del proprietario del bene immobile utilizzato per l’illecito può essere affermata in via solidale, salvo prova che la violazione sia stata commessa contro la sua volontà; l’onere di dimostrare il dissenso o la buona fede grava sull’opponente.
• La mancata contestazione tempestiva del verbale o l’assenza di elementi idonei a provare il dissenso del proprietario dall’attività illecita impediscono di escludere la sua responsabilità ai sensi della legge n. 689/1981.
• L’apprezzamento sulla sussistenza della buona fede e sulla prova liberatoria in materia di sanzioni amministrative è tipicamente riservato al giudice di merito e, in cassazione, è sindacabile solo nei limiti del vizio motivazionale.

Come è indicizzato