L.R. Emilia-Romagna 40/2001

Ordinamento contabile della Regione Emilia-Romagna

La legge definisce il sistema di contabilità e bilancio della Regione Emilia-Romagna, in attuazione dello Statuto e nel rispetto della normativa statale di coordinamento. Regola programmazione finanziaria, formazione e struttura del bilancio, gestione delle entrate e delle spese, tesoreria, rendiconto, autonomia contabile del Consiglio e rapporti con enti dipendenti ed enti locali.

Programmazione regionale e collegamento con il bilancio

Il provvedimento pone al centro il collegamento organico tra bilancio, gestione finanziaria e programmazione regionale. La Regione approva atti e provvedimenti di programmazione che determinano obiettivi generali, priorità e tempi di realizzazione in relazione alle risorse disponibili; nell’ambito di tali obiettivi adotta piani, programmi e progetti, rilevanti anche per la rappresentazione della spesa nel bilancio pluriennale e annuale.

Strumenti della programmazione finanziaria

Gli strumenti della programmazione finanziaria regionale sono:

• bilancio pluriennale, correlato alla programmazione regionale;
• bilancio annuale di previsione;
• legge finanziaria regionale.

Bilancio pluriennale

Il bilancio pluriennale ha durata non inferiore a tre anni e non superiore a cinque, è allegato al bilancio annuale, approvato con apposito articolo della legge di bilancio e redatto in termini di competenza. Rappresenta il quadro delle risorse acquisibili e impiegabili nel periodo considerato, anche per la verifica della copertura di nuove o maggiori spese pluriennali. La sua adozione non autorizza di per sé riscossioni o spese ed è oggetto di aggiornamento annuale.

Le entrate sono stimate secondo criteri differenziati per tributi propri e devoluti, assegnazioni statali e dell’Unione Europea, mutui e prestiti già autorizzati o da autorizzare. Le spese sono indicate per obbligazioni già vigenti, funzionamento ordinario, ammortamento dei mutui e nuovi interventi legislativi, con esclusione del criterio della spesa storica incrementale.

Struttura del bilancio pluriennale

Il bilancio pluriennale è composto da:

• stato di previsione delle entrate;
• stato di previsione delle spese;
• quadro riassuntivo.

Le entrate e le spese sono classificate secondo gli schemi del bilancio annuale; per ciascuna ripartizione si indicano la quota riferita al primo esercizio, quella del secondo e quella del residuo periodo.

Bilancio annuale: formazione, contenuto ed esercizio finanziario

L’esercizio finanziario coincide con l’anno solare. Il bilancio annuale di previsione e il bilancio pluriennale sono presentati dalla Giunta al Consiglio entro il 31 ottobre dell’anno precedente e approvati con legge entro il 31 dicembre.

Il bilancio annuale è formulato in termini di competenza e di cassa; le previsioni sono articolate in unità previsionali di base e, per gestione e rendicontazione, in capitoli. Per ciascuna unità previsionale sono indicati residui presunti, accertamenti o impegni previsti e riscossioni o pagamenti previsti, oltre al saldo finanziario iniziale e alla giacenza di cassa.

Contestualmente alla legge di bilancio o all’autorizzazione all’esercizio provvisorio si procede alla ripartizione delle unità previsionali in capitoli e all’assegnazione delle risorse ai dirigenti responsabili dei centri di responsabilità amministrativa.

Criteri di iscrizione degli stanziamenti

Gli stanziamenti di competenza sono iscritti in misura necessaria per gli impegni previsti nell’esercizio, tenendo conto delle leggi vigenti, dei tempi di attuazione dei programmi e degli adempimenti preliminari. Per le spese pluriennali la quota da iscrivere è determinata entro i limiti dell’autorizzazione complessiva e delle quote già stanziate o impegnate. Devono comunque essere stanziate le somme relative agli impegni già assunti in scadenza nell’esercizio.

Gli stanziamenti di cassa sono iscritti nella misura occorrente a far fronte ai pagamenti previsti, in coerenza con gli impegni e con la disponibilità di cassa.

Equilibri di bilancio e principi di universalità e integrità

Il bilancio di competenza deve essere in equilibrio tra spese autorizzate all’impegno ed entrate previste ad accertamento, comprese quelle derivanti da mutui e prestiti autorizzati. Anche il bilancio di cassa deve rispettare il limite tra pagamenti autorizzati e somma di entrate previste in riscossione e giacenza iniziale di cassa.

Il bilancio è improntato ai principi di universalità e integrità: tutte le entrate e tutte le spese sono iscritte al lordo, senza compensazioni. Sono vietate gestioni di fondi fuori bilancio, salvo quelle previste per i bilanci del Consiglio regionale.

Esercizio provvisorio e gestione provvisoria

L’esercizio provvisorio è autorizzato con legge per periodi complessivamente non superiori a quattro mesi. In tale fase sono consentiti accertamento, riscossione, impegno e pagamento sulla base del bilancio presentato, salvo limitazioni per spese non obbligatorie. Se il bilancio non è ancora stato presentato, l’esercizio provvisorio è fondato sull’ultimo bilancio approvato e la spesa è limitata, di regola, a un dodicesimo mensile per ciascun capitolo, con deroghe per spese obbligatorie, obblighi contrattuali, reiscrizioni di residui perenti, spese vincolate e pagamenti sui residui.

Se la legge di bilancio o di esercizio provvisorio è approvata ma non ancora entrata in vigore, è ammessa la gestione provvisoria con limiti analoghi.

Classificazione delle entrate

Le entrate sono ripartite in sei titoli:

• tributi propri e quote di tributi erariali devolute alla Regione;
• contributi e trasferimenti correnti di Unione Europea, Stato e altri soggetti;
• entrate extratributarie;
• alienazioni, trasformazioni di capitale, riscossione crediti e trasferimenti in conto capitale;
• mutui, prestiti e altre operazioni creditizie;
• contabilità speciali.

Le entrate sono ulteriormente suddivise in categorie, unità previsionali di base e capitoli. Il bilancio contiene il riassunto delle categorie per titolo e il riepilogo finale dei titoli.

Classificazione delle spese

Le spese si articolano in tre parti:

• spese effettive per il conseguimento delle finalità dell’ente;
• spese conseguenti ad operazioni finanziarie non modificative del patrimonio regionale;
• contabilità speciali.

Nella parte relativa alle spese effettive e a quella finanziaria, la classificazione avviene per aree d’intervento, funzioni obiettivo e unità previsionali di base; le contabilità speciali sono articolate in capitoli. Il bilancio contiene riepiloghi per aree, funzioni obiettivo e parti.

Unità previsionali di base e capitoli

L’unità previsionale di base è l’unità elementare di classificazione, sia per le entrate sia per le spese, ed è articolata in capitoli ai fini di gestione e rendicontazione. La legge vieta l’inclusione nella stessa unità o nello stesso capitolo di spese non omogenee, come spese correnti e in conto capitale, spese per funzioni proprie e delegate, o spese riferite a finanziamenti diversi.

Per i capitoli di spesa è richiesto un contenuto analitico che indichi oggetto, finalità, classificazione economica e funzionale e il carattere di spesa per funzioni proprie o delegate.

Riclassificazione e armonizzazione

La Regione adotta modalità per armonizzare la classificazione, anche economica, delle entrate e delle spese con il bilancio dello Stato, secondo i criteri dell’atto di indirizzo e coordinamento statale richiamato dalla legge.

Quadro riassuntivo e allegati

Il quadro riassuntivo riporta i totali delle entrate per titoli e delle spese per parti, aree d’intervento e funzioni obiettivo. È allegato un prospetto di raffronto tra entrate e spese finanziate da assegnazioni dell’Unione Europea e dello Stato, con indicazione delle rispettive destinazioni; per tali spese, il totale degli stanziamenti di competenza non può essere inferiore al totale delle entrate corrispondenti, salvo specifiche deroghe previste dalla legge.

Fondi di riserva e fondi speciali

Nel bilancio sono previsti:

• un fondo di riserva per spese obbligatorie, utilizzabile con deliberazione della Giunta per integrare stanziamenti insufficienti di spese obbligatorie; il fondo non può superare il 2% delle spese effettive;
• un fondo di riserva di cassa per fronteggiare maggiori pagamenti, nei limiti di un dodicesimo dei pagamenti autorizzati;
• un fondo di riserva per spese impreviste, destinato a spese urgenti e imprevedibili, con deliberazione della Giunta da sottoporre a convalida consiliare entro 15 giorni; il limite massimo è lo 0,50% delle spese effettive.

Sono inoltre previsti fondi speciali per finanziare provvedimenti legislativi regionali non ancora perfezionati; tali fondi non possono essere usati per imputare direttamente spese, ma solo per prelievi destinati a nuove o esistenti unità previsionali e capitoli dopo l’entrata in vigore delle leggi di spesa. Le quote non utilizzate a fine esercizio costituiscono economie di spesa.

Assestamento e variazioni di bilancio

L’assestamento del bilancio è predisposto dalla struttura competente e approvato con legge entro il 31 luglio di ogni anno. Esso aggiorna residui, saldo finanziario iniziale, giacenza di cassa e stanziamenti necessari a ristabilire l’equilibrio di bilancio, oltre ad ogni altra variazione opportuna.

Ogni variazione di bilancio richiede legge regionale, salvo i casi espressamente attribuiti alla Giunta o collegati ai fondi di riserva. La legge di bilancio o altri provvedimenti possono autorizzare la Giunta a effettuare specifiche variazioni compensative o di adeguamento, ad esempio tra unità omogenee, per programmi comunitari, per spese vincolate o per contabilità speciali. Le variazioni amministrative devono essere trasmesse alla struttura competente per la verifica, sono pubblicate per estratto nel Bollettino ufficiale e, salvo eccezioni, non possono essere deliberate dopo il 30 novembre.

È inoltre vietato il trasporto di somme tra unità previsionali mediante atto amministrativo, salvo le deroghe previste; sono vietati anche gli storni tra residui e competenza o fra spese con diversa destinazione, salvo autorizzazione di legge.

Fondi statali assegnati alla Regione

Le somme assegnate dallo Stato confluiscono nel bilancio regionale, salvo quelle connesse a deleghe di funzioni amministrative. Le assegnazioni destinate a scopi specifici restano nel bilancio fino al conseguimento degli obiettivi o alla dichiarazione di impossibilità di raggiungerli. Le economie, una volta accertate, possono essere destinate a finalità similari con deliberazione di Giunta e comunicazione al Ministero competente.

Se l’assegnazione statale avviene tardivamente e non consente l’impegno entro l’esercizio, la spesa può essere attribuita all’esercizio successivo, con possibilità di assumere impegni dalla registrazione dell’assegnazione e di disporre erogazioni dall’inizio del nuovo esercizio, anche prima dell’approvazione della relativa legge di bilancio.

Mutui, prestiti e anticipazioni di cassa

La contrazione di mutui o l’emissione di prestiti è autorizzata solo con la legge di bilancio o con leggi di variazione, per coprire il disavanzo tra spese impegnabili ed entrate accertabili. La legge deve specificare tasso massimo, durata massima dell’ammortamento e incidenza sulle annualità future. Non possono essere autorizzati nuovi mutui se non è stato approvato il rendiconto del penultimo esercizio precedente.

Il disavanzo copribile non può superare, in sostanza, il totale delle spese d’investimento erogabili in capitale, con i limiti previsti dalla legge e con la copertura del piano pluriennale. Le annualità di ammortamento complessive non possono superare la percentuale massima di legge, richiamata come pari al 25% delle entrate tributarie non vincolate del titolo I.

Le anticipazioni di cassa sono consentite per temporanee carenze di liquidità, con deliberazione della Giunta, entro il limite dell’ammontare bimestrale delle entrate del titolo I, e devono essere estinte nello stesso esercizio.

Garanzie regionali

La legge disciplina la concessione di garanzie principali o sussidiarie a favore di enti e altri soggetti. La legge che le prevede deve indicare la copertura del rischio e imporre il recupero delle somme eventualmente erogate. Nel bilancio è iscritta un’apposita unità previsionale di spesa per far fronte agli obblighi connessi alle garanzie, con possibile integrazione mediante fondo per spese obbligatorie; è prevista anche un’unità di entrata per i recuperi. In allegato al bilancio devono essere elencate le garanzie ancora in essere, con beneficiari, capitale garantito e durata.

Leggi di spesa e legge finanziaria regionale

Le leggi regionali che prevedono attività continuative o ricorrenti devono di regola determinare obiettivi e procedure, rinviando alla legge di bilancio la quantificazione della spesa. Per le spese pluriennali, le leggi indicano normalmente solo l’ammontare complessivo, rinviando ai bilanci successivi la ripartizione annuale, salvo i casi in cui sia prevalente l’esigenza di continuità e regolarità del servizio.

Le leggi che comportano spesa devono inoltre disciplinare organi competenti, termini e modalità procedurali, così da rendere prevedibili i tempi di assunzione degli impegni; per i contributi a privati o enti, devono prevedere termini perentori e la revoca in caso di inosservanza o impossibilità di conseguire gli obiettivi. La struttura competente in materia di bilancio esprime il parere sulla copertura finanziaria dei progetti di legge della Giunta.

La legge finanziaria regionale è adottata in coincidenza con bilancio, assestamento o variazioni generali e serve a rifinanziare o revocare interventi, modificarne decorrenza e distribuzione temporale, adattare la legislazione di settore e fissare livelli massimi di finanziamento regionale. È approvata immediatamente prima delle corrispondenti leggi di bilancio o variazione.

Gestione delle entrate

Le fasi delle entrate sono accertamento, riscossione e versamento. L’accertamento richiede la certezza del credito o dell’assegnazione, l’individuazione del debitore e la quantificazione della somma. Le entrate tributarie, da devoluzione, da contributi e trasferimenti, patrimoniali e di contabilità speciale sono accertate secondo le regole specifiche previste; la struttura competente in materia di entrate cura il procedimento.

La riscossione avviene mediante ordinativi d’incasso a firma del dirigente competente o delegato; il versamento si perfeziona quando l’importo è acquisito alla cassa regionale. La Regione può rinunciare alla riscossione di entrate non tributarie di modesta entità, quando il costo della procedura sia eccessivo rispetto al credito, entro il limite annuale fissato dalla legge di bilancio.

I residui attivi comprendono somme accertate e non riscosse o versate entro l’esercizio, se permangono le condizioni dell’accertamento. I crediti residui sono riesaminati annualmente e, entro il 30 aprile, classificati in crediti certi, in corso di riscossione o inesigibili; questi ultimi sono eliminati dalle scritture contabili.

Gestione delle spese

Le fasi della spesa sono impegno, liquidazione, ordinazione e pagamento. L’impegno sorge nei limiti degli stanziamenti di competenza e riguarda obbligazioni che scadono entro l’esercizio; per le spese annuali o pluriennali si applicano regole specifiche di estensione sugli esercizi futuri, entro i limiti del bilancio pluriennale e della legislatura. Alcune spese, come indennità degli organi regionali, spese del Consiglio, trattamento economico del personale e rate di mutui, costituiscono impegni automaticamente con l’approvazione del bilancio.

Gli impegni sono assunti da Giunta o dirigenti competenti e devono indicare creditore, importo, scadenza e capitolo. Prima dell’adozione, gli atti sono sottoposti alla struttura di controllo contabile, che verifica imputazione, disponibilità, copertura e conformità normativa; in caso di irregolarità l’atto può essere corretto, restituito o non registrato.

La cancellazione o riduzione degli impegni avviene quando l’obbligazione cessa o si riduce; la riduzione delle somme eccedenti è disposta anche in sede di liquidazione.

La liquidazione determina il creditore e l’esatto importo da pagare sulla base della documentazione giustificativa; il dirigente che liquida risponde della sussistenza del diritto, della congruità, della corretta fiscalità, della disponibilità dell’impegno e di cassa e della regolarità documentale.

L’ordinazione è effettuata mediante titoli di spesa firmati dalla struttura competente in ragioneria, dopo verifica dell’avvenuta liquidazione e della copertura del pagamento. Il pagamento è eseguito esclusivamente dal tesoriere, salvo la cassa economale.

Cassa economale e funzionari delegati

La legge prevede fondi gestiti dalla cassa economale per spese di funzionamento e spese in economia, quando non sia possibile o conveniente usare le ordinarie modalità di pagamento. Il sistema può articolarsi in una cassa centrale e in casse periferiche; i pagamenti possono avvenire anche con modalità elettroniche.

Sono inoltre disciplinate le aperture di credito a favore di funzionari delegati per specifiche spese o servizi. I funzionari delegati possono essere dirigenti o responsabili di strutture non dirigenziali regionali, di organismi, enti e aziende cui siano affidati servizi o programmi regionali; possono essere attribuite a soggetti esterni solo con legge regionale. I delegati rendono il conto semestralmente, il 30 giugno e il 31 dicembre, entro 25 giorni, con controlli della ragioneria e approvazione del direttore generale competente.

Sono previsti controlli sugli agenti contabili e sui funzionari delegati tramite verifiche di cassa e ispezioni periodiche.

Residui passivi

I residui passivi sono le somme impegnate e non pagate entro l’esercizio. Possono essere conservati per due esercizi successivi. Le somme stanziate ma non impegnate costituiscono economie di spesa. I residui non pagati allo scadere del termine massimo diventano economie, salvo la loro riproduzione in bilancio se il credito viene reclamato. Per i crediti ancora esigibili possono essere reiscritti appositi capitoli obbligatori, con impegno contestuale da parte dei dirigenti competenti.

Il riaccertamento dei residui passivi è annuale, in sede di conto consuntivo; entro il 30 aprile la struttura competente ne determina la consistenza da riportare nelle scritture contabili.

Servizio di tesoreria

Il servizio di tesoreria comprende riscossione delle entrate, pagamento delle spese, custodia di titoli e valori e altri adempimenti connessi. È affidato mediante licitazione privata, con capitolato e bando approvati dalla Giunta. Il tesoriere deve possedere adeguate strutture, corrispondere interessi sulle giacenze, gestire gratuitamente il servizio, fornire garanzie e assicurare la capillarità degli incassi e dei pagamenti anche tramite istituti collaboratori autorizzati.

La convenzione è approvata dalla Giunta e stipulata dal direttore generale competente. È possibile la proroga del servizio per pubblico interesse.

Il tesoriere rende il conto entro il 31 marzo di ogni anno; il conto è approvato entro il 30 aprile con visto di parificazione. La disciplina di dettaglio è demandata al regolamento e alla convenzione di tesoreria.

Rendiconto generale della Regione

I risultati finali della gestione sono dimostrati nel rendiconto generale, predisposto dalla struttura competente e presentato dalla Giunta al Consiglio entro il 30 giugno dell’anno successivo all’esercizio, per l’approvazione con legge entro il 31 dicembre, prima del bilancio di previsione. Il rendiconto comprende il conto finanziario e il conto generale del patrimonio, corredati da relazione illustrativa.

Il conto finanziario espone le risultanze di entrate e spese secondo la struttura del bilancio di previsione e consente la valutazione delle politiche regionali. Per entrate e spese sono indicati residui iniziali, previsioni finali, riscossioni, pagamenti, accertamenti, impegni, eccedenze o economie, residui eliminati, riprodotti e finali.

Il conto del patrimonio indica attività e passività finanziarie, beni mobili e immobili e ogni altra posta patrimoniale, con la dimostrazione dei punti di concordanza tra contabilità finanziaria e patrimoniale. È allegato l’elenco dei beni immobili regionali, con destinazione e reddito, e può essere prevista una riclassificazione per l’armonizzazione con il conto dello Stato.

Consiglio regionale: autonomia finanziaria e contabile

Il Consiglio regionale dispone di autonomia finanziaria e contabile e di un bilancio autonomo disciplinato dalla legge e dai regolamenti consiliari. Le entrate comprendono trasferimenti dalla Regione, proventi propri e avanzo di amministrazione.

Le spese per indennità dei consiglieri e degli organi e strutture che per legge fanno capo al Consiglio, nonché quelle per il personale del Consiglio, devono essere sorrette da leggi regionali; le altre spese sono disciplinate dai regolamenti interni. Il bilancio del Consiglio è approvato dall’assemblea almeno 30 giorni prima del termine per la presentazione del bilancio regionale.

Il fabbisogno del Consiglio è iscritto nel bilancio regionale come spesa obbligatoria; eventuali variazioni sono deliberate dal Consiglio o dall’Ufficio di Presidenza secondo che comportino o meno aumento del fabbisogno complessivo. Il Consiglio amministra i propri fondi in un conto corrente autonomo e i relativi atti non sono soggetti a controlli esterni.

Enti dipendenti dalla Regione ed enti locali

I bilanci di previsione, le variazioni e i rendiconti di enti, aziende, organismi e istituti dipendenti dalla Regione sono approvati annualmente secondo Statuto e leggi regionali; i bilanci preventivi sono trasmessi alla Giunta prima della presentazione del bilancio regionale e i rendiconti sono pubblicati in forma riassuntiva nel Bollettino ufficiale. Tali rendiconti sono riclassificati ai fini del consolidamento della spesa pubblica.

Le leggi regionali che conferiscono funzioni agli enti locali devono prevedere forme adeguate di collaborazione e controllo sull’uso dei fondi trasferiti. I fondi assegnati agli enti locali per funzioni conferite devono trovare correlata indicazione nei bilanci degli enti stessi in termini di risorse e interventi.

Responsabilità

Gli amministratori e i dipendenti regionali rispondono dei danni arrecati nell’esercizio delle funzioni nei limiti previsti dalla normativa statale richiamata, con applicazione degli istituti processuali previsti per i dipendenti delle amministrazioni statali.

Entrata in vigore, transitorio e abrogazioni

La legge si applica a decorrere dall’esercizio finanziario 2002. Il bilancio di previsione 2002 e il bilancio pluriennale 2002-2004 sono redatti secondo la nuova disciplina. Il rendiconto dell’esercizio 2001 resta invece soggetto alla previgente L.R. 6 luglio 1977, n. 31. Gli enti, aziende, organismi e istituti dipendenti dalla Regione adeguano i propri bilanci e rendiconti alla nuova legge a decorrere dall’esercizio 2003.

Sono abrogate la L.R. 6 luglio 1977, n. 31, come modificata, e la L.R. 27 marzo 1972, n. 4. I rinvii a norme abrogate si intendono riferiti alle corrispondenti disposizioni della presente legge, se compatibili.