Sentenza n. 7007/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto l’approvazione di dieci richieste di verifica e certificazione (RVC) presentate nel dicembre 2013, definite favorevolmente tra febbraio 2014 e maggio 2014. Il G.S.E., dopo aver avviato nel giugno 2018 un procedimento formalmente qualificato come annullamento d’ufficio, aveva annullato gli accoglimenti per carenze documentali emerse in sede di controllo e chiesto la restituzione degli incentivi. Il TAR aveva respinto il ricorso e i motivi aggiunti, qualificando il potere esercitato come decadenza e controllo vincolato, non come autotutela. In appello la società ha dedotto, con otto motivi: l’erronea qualificazione del potere e la violazione degli artt. 21-nonies l. 241/1990 e 42 d.lgs. 28/2011; il travisamento delle censure di primo grado e l’uso di un procedimento di controllo senza le relative garanzie; il superamento del termine ragionevole di diciotto mesi, l’omessa comparazione degli interessi e la lesione dell’affidamento; l’illegittima imposizione retroattiva di obblighi documentali non previsti, in contrasto con le Linee guida EEN 9/11 e con proporzionalità, buona fede e non aggravamento; l’illegittimità di controlli generalizzati anziché a campione; l’omessa applicazione dei commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42 d.lgs. 28/2011; i vizi derivati della richiesta di restituzione e la difformità rispetto a una decisione resa in un giudizio parallelo; infine, l’omesso esame della domanda di accertamento del diritto a mantenere i certificati e di ripristino delle spettanze. Il G.S.E. ha sostenuto che si trattasse di decadenza, giustificando le richieste documentali con la necessità di verificare i requisiti e il divieto di cumulo degli incentivi.

La decisione

Appello accolto e sentenza del TAR riformata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che il provvedimento, per il suo tenore formale e sostanziale, fosse un annullamento d’ufficio di precedenti atti favorevoli, non una decadenza: non risultavano accertate dichiarazioni false, violazioni di prescrizioni essenziali o sopravvenuta perdita dei requisiti, ma veniva contestata l’insufficienza della documentazione rispetto a presupposti che avrebbero dovuto essere verificati al momento dell’approvazione delle RVC. Il G.S.E. era quindi soggetto all’art. 21-nonies l. 241/1990; il termine di diciotto mesi applicabile ratione temporis era stato ampiamente superato, essendo trascorsi circa tre-quattro anni dall’approvazione delle RVC. Sono stati accolti anche i motivi sulle verifiche e sulle richieste documentali: il potere di controllo consente approfondimenti e integrazioni, ma non di fondare l’annullamento su obblighi documentali non previsti dal regime vigente al momento delle domande, né di utilizzare il controllo ex post per colmare lacune che, se rilevanti, dovevano essere rilevate in sede di istruttoria originaria. Le Linee guida EEN 9/11 non imponevano i documenti mancanti contestati; il G.S.E. non ha inoltre spiegato perché quelli trasmessi fossero insufficienti né indicato elementi nuovi che giustificassero i dubbi sulla veridicità delle dichiarazioni. Le richieste non potevano essere fondate retroattivamente sui chiarimenti operativi del 2017, poiché le pratiche restavano soggette al d.m. 28 dicembre 2012. Il motivo relativo ai commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42 è stato assorbito, non essendo in discussione il rigetto originario delle RVC ma l’annullamento del loro accoglimento. Caducato l’atto presupposto, sono state annullate anche, per illegittimità derivata, le note di recupero, inclusa quella del 24 gennaio 2019; è stata così ripristinata la situazione conseguente all’esito favorevole delle RVC, con le relative spettanze. Il dispositivo accoglie il ricorso di primo grado e i primi motivi aggiunti; non dà autonoma statuizione sulla domanda risarcitoria in forma specifica. Il G.S.E. è stato condannato alle spese di entrambi i gradi, liquidate in euro 3.000 oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Di conseguenza, nell’annullare dichiaratamente il provvedimento di concessione degli incentivi sulla base di una (presunta) illegittimità originaria dello stesso, esercitando un potere sostanziale di autotutela, il G.S.E. era tenuto al rispetto dei limiti generali stabiliti dalla legge e, in primis, a quello del “termine ragionevole” di cui all’art. 21-nonies della n. 241/1990, che, all’epoca in cui si colloca il provvedimento de quo, non poteva superare i 18 mesi (termine introdotto dall’art. 6, comma 1, lett. d), della l. 7 agosto 2015, n. 124, c.d. “delega Madia”).

  Quando l’amministrazione riesamina un beneficio già concesso per una presunta illegittimità originaria, esercita autotutela e deve rispettare i limiti dell’art. 21-nonies, compreso il termine di diciotto mesi applicabile ratione temporis.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Anche alla luce del principio di tipicità degli atti amministrativi, il quale non consente una ibridazione tra il potere di verifica e controllo di cui all’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 e il potere di autotutela di cui alla legge generale n. 241/1990, e del principio del clare loqui, non può che ribadirsi che «una volta che l’Amministrazione decide di esercitare il potere, deve applicare il regime giuridico pertinente, non potendo combinare basi legali differenti allo scopo di fruire degli effetti giuridici maggiormente convenienti rispetto al fine di volta in volta perseguito».

  I poteri di verifica e decadenza previsti dall’art. 42 non possono essere ibridati con l’autotutela: la qualificazione dipende dal contenuto concreto dell’attività e comporta l’applicazione del regime giuridico pertinente, senza combinare basi legali diverse.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Diversamente opinando, ci si porrebbe in palese contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990, e della fiducia, che è sancito espressamente nell’ambito dei contratti pubblici dal codice approvato con d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, ma che a ben vedere rappresenta una criterio generale di esercizio dell’attività amministrativa discrezionale.

  I principi di collaborazione e buona fede ostano a che l’amministrazione imponga ex post, come condizione per conservare un beneficio già riconosciuto, obblighi documentali che non erano previsti al momento della domanda.

• art. 16, comma 1, d.m. 11 gennaio 2017

  Nel caso in esame, quanto al regime normativo, in forza dell’espressa disposizione transitoria contenuta nell’art. 16, co. 1, del d.m. 11 gennaio 2017, rimanevano regolati dal d.m. 28 dicembre 2012 i progetti che alla data di entrata in vigore del d.m. 11 gennaio 2017 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 3 aprile 2017, n. 78, ed entrato in vigore il giorno dopo) fossero già stati approvati, come pure risultavano rendicontabili ai sensi del medesimo d.m. 28 dicembre 2012, fino a centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, i progetti standardizzati e analitici che alla data di entrata in vigore del decreto avessero raggiunto la “soglia minima di progetto”.

  La disposizione transitoria mantiene applicabile il d.m. 28 dicembre 2012 ai progetti già approvati alla data di entrata in vigore del d.m. 11 gennaio 2017 e, alle condizioni indicate, consente la rendicontazione secondo il precedente regime per il periodo transitorio.

• art. 26 d.lgs. 28/2011

  Il G.S.E. si è costituito in giudizio per resistere all’appello, chiedendone il rigetto. Con successiva memoria del 29 maggio 2026 ha controdedotto puntualmente alle censure dell’appellante, affermando: - la correttezza della qualificazione del potere esercitato dal G.S.E. come decadenza e non annullamento d’ufficio; - la motivazione del provvedimento non sulla mancata produzione della documentazione richiesta dalla normativa di settore all’atto della presentazione delle RVC, bensì sulla mancata trasmissione della stessa, benché richiesta, nella successiva fase di controllo, impedendo in tal modo di accertare la veridicità delle dichiarazioni rese e, quindi, la presenza delle condizioni di ammissibilità al regime incentivante prescritte dalla legge; - l’inadeguatezza dei riscontri forniti a dimostrare (i) l’avvenuta osservanza del generale divieto di cumulo dei vantaggi derivanti dalla certificazione dei risparmi energetici con altre tipologie di incentivi e/o contributi pubblici, imposto dagli artt. 26 del d.lgs. n. 28/2011 e 10 del d.m. 28 dicembre 2012;

  La norma è richiamata nel testo quale fonte del divieto di cumulo, ma la decisione non ne sviluppa una specifica interpretazione.

• art. 10 d.m. 28 dicembre 2012

  Proprio in relazione ad analoga richiesta, in fattispecie sovrapponibile, dell’autodichiarazione del cliente partecipante ai fini della verifica del rispetto del divieto di cumulo dei certificati bianchi con altre forme di incentivazione previsto dall’art. 10 d.m. 28 dicembre 2012 la sezione ha già avuto modo di ribadire che le Linee guida EEN 9/11 indicano per i progetti standardizzati quali quelli per cui è causa, la documentazione da allegare alla richiesta di verifica e di certificazione che deve includere - per quanto rileva in questa sede- le informazioni relative al soggetto titolare di progetto e agli eventuali contributi economici di qualunque natura già concessi per la realizzazione del medesimo progetto, unitamente alla dichiarazione, da parte del soggetto titolare, che gli interventi sono stati realizzati in conformità alle discipline vigenti in materia di cumulabilità tra le diverse forme di incentivo.

  Il divieto di cumulo rileva attraverso le informazioni e la dichiarazione richieste dalle regole applicabili al momento della domanda; il testo precisa che il regime allora vigente non imponeva, per i progetti in questione, un’autodichiarazione del cliente come documento indispensabile.

Massime di principio

• La qualificazione tra decadenza e annullamento d’ufficio dipende dal contenuto sostanziale dell’attività amministrativa, non dal solo nomen dell’atto. La decadenza attiene, tra l’altro, a falsità o non veridicità delle dichiarazioni, inadempimento di obblighi connessi al beneficio o sopravvenuta perdita dei requisiti; se l’amministrazione rivaluta presupposti originari già ritenuti sussistenti e perviene a una conclusione opposta, esercita autotutela.
• L’amministrazione non può ibridare il potere settoriale di verifica e decadenza con quello generale di autotutela, né scegliere o combinare regimi giuridici per conseguire gli effetti più convenienti: il potere esercitato va ricondotto alla sua corretta base legale in base a forma, motivazione, contenuto e andamento del procedimento.
• L’annullamento d’ufficio di un beneficio per illegittimità originaria è soggetto ai limiti dell’art. 21-nonies l. 241/1990, incluso il termine ragionevole previsto ratione temporis; nel caso deciso, il termine massimo di diciotto mesi era stato superato da un intervento compiuto circa tre-quattro anni dopo l’approvazione delle richieste.
• Il potere di controllo consente al G.S.E. di richiedere documentazione ulteriore utile a verificare la veridicità e attendibilità delle dichiarazioni, ma non di fondare il diniego o l’annullamento su obblighi documentali non previsti dalla disciplina vigente al momento della domanda. Le carenze documentali rilevanti per l’ammissibilità devono essere contestate nell’istruttoria originaria, non recuperate a distanza di anni mediante un controllo ex post.
• Una richiesta di documentazione ulteriore non può giustificarsi con un generico richiamo alla verifica della veridicità quando non siano emersi elementi nuovi che inducano a dubitare delle dichiarazioni, né quando la documentazione fosse indispensabile fin dall’origine ma non sia stata tempestivamente richiesta. Il regime transitorio applicabile va individuato secondo le disposizioni vigenti per il progetto al momento della sua approvazione o rendicontazione.
• La caducazione dell’atto presupposto di annullamento delle RVC travolge gli atti di recupero degli incentivi che ne costituiscono esecuzione; ove qualificati come autotutela esecutiva, anche questi ultimi vanno annullati per illegittimità derivata, con ripristino della situazione conseguente all’originario esito favorevole.

Come è indicizzato