Sentenza n. 3296/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l'ordinanza comunale di demolizione adottata ai sensi dell'art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001, relativa a opere realizzate sine titulo su un fondo ricadente in zona agricola, area di interesse archeologico e area soggetta a ulteriori vincoli. Hanno dedotto, con riferimento all'ordinanza, omessa istruttoria e carenza motivazionale quanto alla possibile sanabilità delle opere, omesso bilanciamento tra interesse pubblico alla demolizione e interesse privato alla conservazione dei manufatti, maturazione di un legittimo affidamento per il lungo tempo trascorso, violazione del diritto all'abitazione ex art. 8 CEDU e omessa comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 l. 241/1990. Con motivi aggiunti hanno impugnato il silenzio-rigetto formatosi sull'istanza di permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 d.P.R. 380/2001, sostenendo la conformità delle opere alla destinazione agricola e ai relativi indici urbanistico-edilizi, nonché violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 per mancato preavviso di rigetto. La domanda di sanatoria riguardava un fabbricato agricolo con depositi e pertinenze; il fondo risultava tuttavia interessato anche da vincoli archeologici, conformativi e ricognitivi e dal Piano stralcio di difesa dalle alluvioni.

La decisione

Il TAR ha respinto sia il ricorso principale sia i motivi aggiunti. Quanto all'ordinanza di demolizione, ha ritenuto che l'amministrazione non fosse tenuta a svolgere d'ufficio una verifica sulla sanabilità delle opere, trattandosi di procedimento attivabile su istanza del privato. La demolizione di opere abusive ha natura vincolata e richiede l'individuazione degli abusi, ma non una specifica motivazione sull'interesse pubblico concreto e attuale alla demolizione, sul tempo trascorso dalla realizzazione né sulla prevalenza dell'interesse abitativo privato; l'illecito edilizio ha natura permanente e il decorso del tempo non genera affidamento legittimo sulla conservazione dell'abuso. Parimenti, non era necessaria la comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 l. 241/1990. Quanto ai motivi aggiunti, il Collegio ha rilevato che i ricorrenti avevano allegato la compatibilità con la disciplina agricola, ma non avevano dimostrato la doppia conformità rispetto agli ulteriori vincoli gravanti sull'area, né avevano prodotto i pareri degli enti competenti, in particolare quello della Soprintendenza. Non è stata quindi provata la sanabilità degli abusi e il silenzio-rigetto non è stato ritenuto illegittimo. Anche la mancata comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 è stata ritenuta non invalidante, trattandosi di attività vincolata soggetta all'art. 21-octies l. 241/1990. Nulla è stato disposto sulle spese per la mancata costituzione del Comune.

Norme richiamate

• art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Costituisce la base normativa dell'ordinanza di demolizione delle opere abusive; l'esercizio del potere repressivo è vincolato all'accertamento dell'assenza del titolo edilizio e dell'abuso.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Disciplina l'accertamento di conformità su istanza del privato; il richiedente deve dimostrare la doppia conformità delle opere e l'amministrazione non è tenuta a verificarne d'ufficio la sanabilità prima di adottare la demolizione.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento non è necessaria per l'adozione dell'ordinanza di demolizione, in ragione della natura vincolata del potere repressivo edilizio.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione del preavviso di rigetto, nell'ambito del procedimento vincolato relativo alla sanatoria, non determina l'illegittimità dell'atto quando il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Il vizio procedimentale derivante dall'omesso preavviso di rigetto non comporta l'annullamento dell'atto se l'attività amministrativa è vincolata e risulta che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 8 CEDU

  Il diritto al rispetto della vita familiare e dell'abitazione non prevale automaticamente sull'interesse pubblico al ripristino della legalità urbanistico-edilizia e alla repressione degli abusi.

Massime di principio

• L'ordinanza di demolizione adottata per opere realizzate senza titolo ha natura vincolata e, una volta individuato l'abuso, non richiede una motivazione ulteriore sulla concreta sanabilità dell'opera, sull'interesse pubblico attuale alla demolizione o sulla prevalenza dell'interesse privato alla conservazione del manufatto.
• L'amministrazione non è tenuta a verificare d'ufficio la sanabilità delle opere abusive prima di adottare la demolizione; la procedura di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001 è attivata su istanza del privato, sul quale grava l'onere di dimostrare la doppia conformità.
• Il decorso del tempo dalla realizzazione dell'abuso non determina, per la natura permanente dell'illecito edilizio, la formazione di un legittimo affidamento sulla conservazione dell'opera e non impone una motivazione rafforzata dell'ordinanza di demolizione.
• Il diritto all'abitazione non rende di per sé illegittimo l'ordine di demolizione di un manufatto abusivo, poiché può prevalere su tale interesse individuale l'interesse collettivo al governo del territorio e al ripristino della legalità urbanistico-edilizia.
• La prova della doppia conformità richiesta per l'accertamento di conformità deve riguardare tutte le discipline urbanistiche e vincolistiche applicabili all'area; la mera compatibilità con la destinazione agricola non è sufficiente quando sussistano ulteriori vincoli e manchino i pareri degli enti competenti.
• Nell'ambito di un'attività vincolata, l'omessa comunicazione del preavviso di rigetto non determina l'annullamento dell'atto se trova applicazione l'art. 21-octies l. 241/1990 e il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

Come è indicizzato