Circolare numero 93 del 4-4-1991

Denunce al Procuratore Generale della Corte dei conti e responsabilità amministrativa

La circolare ricostruisce il quadro giuridico e operativo relativo alle denunce di fatti suscettibili di generare responsabilità amministrativa e danno erariale. Essa chiarisce i principi generali della responsabilità dei pubblici dipendenti, i casi di responsabilità limitata al dolo o alla colpa grave, il ruolo della Corte dei conti e gli adempimenti che devono essere osservati dai soggetti obbligati alla denuncia, con particolare attenzione all’organizzazione interna dell’INPS.

Responsabilità amministrativa: natura e presupposti

La responsabilità amministrativa deriva da un comportamento doloso o colposo posto in essere in violazione degli obblighi di servizio e produttivo di un danno patrimoniale per l’amministrazione. La circolare evidenzia che si tratta di una responsabilità disciplinata da norme speciali di diritto pubblico e soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti, distinta dalla responsabilità civile del lavoratore verso terzi.

Sono richiamati i presupposti fondamentali:

• natura pubblica del danaro o del bene gestito;
• natura pubblica dell’ente gestore;
• rapporto funzionale interno tra soggetto agente e amministrazione.

La responsabilità contabile, relativa al maneggio di danaro, valori o materie, e la responsabilità amministrativa propriamente detta, connessa al danno arrecato all’erario nell’esercizio delle funzioni, sono entrambe ricondotte a un comune genus contrattuale, poiché sorgono da un obbligo precostituito. È invece distinta la responsabilità patrimoniale verso i terzi, di natura extracontrattuale.

Elementi costitutivi del danno erariale

Perché si configuri la responsabilità amministrativa devono concorrere quattro elementi:

• un danno economicamente valutabile;
• il dolo o la colpa del responsabile;
• l’inosservanza degli obblighi di servizio o delle regole di comune diligenza e prudenza;
• il nesso causale tra la condotta e il danno.

Il danno deve essere effettivo e attuale e può consistere non solo nella diminuzione patrimoniale già subita dall’ente, ma anche nei maggiori utili non conseguiti per effetto dell’evento dannoso. La circolare ribadisce che il risarcimento avviene sempre in forma monetaria, mediante reintegrazione equivalente al pregiudizio subito.

Sul piano soggettivo, il dolo è descritto come cosciente intenzione di arrecare danno; la colpa come omissione di un dovere di diligenza. Viene richiamata la distinzione tra colpa grave, lieve e lievissima, precisando che i pubblici dipendenti non rispondono per colpa lievissima.

Ipotesi in cui la responsabilità è limitata al dolo o alla colpa grave

La circolare individua alcune fattispecie in cui la responsabilità dell’Ente è limitata ai soli casi di dolo o colpa grave:

• il mancato recupero di somme corrisposte per prestazioni pensionistiche indebite ai sensi dell’art. 52, comma 2, della legge 9 marzo 1989, n. 88; è richiamato anche l’analogo regime già previsto dall’art. 3 della legge 7 agosto 1985, n. 428;
• le prestazioni professionali rese da dipendenti che esercitano attività di carattere professionale, come avvocati, medici o ingegneri, per i quali opera l’art. 2236 c.c.;
• la conduzione di autoveicoli o di altri mezzi meccanici, con l’avvertenza che la limitazione non opera se l’uso avvenga in violazione delle istruzioni di servizio o senza autorizzazione.

Sono inoltre elencate alcune cause di esclusione della colpa, tra cui stato di necessità, incapacità di intendere e di volere, caso fortuito, forza maggiore e adempimento di un ordine dovuto.

Nesso causale e regolarità causale

La responsabilità patrimoniale richiede che il danno sia ricollegabile, con nesso causale, alla condotta dolosa o colposa del dipendente. La circolare precisa che non vi è responsabilità quando tale collegamento manca. Viene anche richiamato l’orientamento più recente della Corte dei conti, che ha abbandonato la teoria della condicio sine qua non a favore della teoria della regolarità causale, secondo la quale è causa efficiente l’evento idoneo, secondo l’id quod plerumque accidit, a produrre il danno.

Giurisdizione della Corte dei conti e potere riduttivo

La Corte dei conti ha giurisdizione esclusiva sull’accertamento della responsabilità amministrativa. L’azione è promossa dal Procuratore generale, il quale deve dimostrare tutti gli elementi costitutivi della responsabilità. La Corte, ai sensi dell’art. 52 del T.U. 12 luglio 1934, n. 1214, può valutare le singole responsabilità e porre a carico del responsabile l’intero danno o solo una parte di esso.

La circolare sottolinea che il cosiddetto potere riduttivo non incide sulla quantificazione iniziale del danno, ma opera in un momento successivo, come una parziale rinuncia al credito nell’ambito della valutazione del giudice contabile.

Obbligo di denuncia: soggetti tenuti, tempi e presupposti

L’art. 53 del T.U. della Corte dei conti e le altre norme richiamate impongono la denuncia ai direttori generali e ai capi di servizio per lo Stato e gli enti pubblici istituzionali, nonché agli amministratori e dipendenti per le Regioni. L’obbligo riguarda fatti che possano dare luogo o diano luogo a responsabilità, a seconda del settore normativo applicabile.

La denuncia deve essere immediata, ma solo quando dal fatto illecito sia già derivato un danno per l’erario o per l’ente interessato. Non deve essere presentata quando il danno è soltanto ipotetico. In caso di responsabilità diretta, la segnalazione va effettuata subito dopo il verificarsi dell’evento dannoso; in caso di responsabilità indiretta, quando si concretizzano atti o iniziative che producono il danno, come sentenze, transazioni o convenzioni.

L’omissione della denuncia può determinare la citazione in giudizio, insieme ai presunti responsabili del danno, anche dei soggetti che non abbiano adempiuto all’obbligo legale.

Contenuto della denuncia e aggiornamento alla Procura

La denuncia deve contenere tutti i dati essenziali dell’evento conosciuti al momento o desumibili dagli atti, sia sotto il profilo soggettivo sia oggettivo. In particolare devono essere indicati:

• i responsabili diretti e indiretti;
• la data e il luogo del fatto;
• il danno accertato o presunto;
• i giudizi eventualmente definiti;
• ogni elemento utile per l’accertamento delle responsabilità e la determinazione del danno.

L’obbligo non si esaurisce con la prima comunicazione: chi è tenuto alla denuncia deve riferire costantemente alla Procura gli sviluppi successivi della vicenda, trasmettendo ogni atto o documento utile e mantenendo un chiaro collegamento con la denuncia originaria. Questo obbligo di aggiornamento permane fino alla definizione della questione; per i dirigenti con funzioni ispettive perdura fino alla relazione conclusiva delle indagini.

Danno erariale, responsabili ed eredi

La denuncia deve indicare l’importo del danno subito dall’erario, se noto. Se l’importo non è determinabile con precisione, deve essere indicata una somma presunta; ove ciò non sia possibile, devono essere forniti elementi, dati o parametri idonei a consentire una quantificazione equitativa ai sensi dell’art. 1226 c.c.

È inoltre essenziale indicare le generalità e i domicili attuali, sia privati sia di servizio, dei presunti responsabili. Se uno dei responsabili è deceduto o muore nel corso dell’istruttoria, occorre acquisire tempestivamente la documentazione utile a identificare gli eredi legittimi o testamentari, con particolare riguardo a successioni, testamenti, consistenza dell’asse ereditario e eventuali competenze maturate dal defunto. Nei confronti degli eredi deve essere tempestivamente effettuata la costituzione in mora.

Inchiesta amministrativa, costituzione in mora e prescrizione

Quando necessario, contestualmente alla denuncia devono essere disposti accertamenti amministrativi tramite commissioni di inchiesta o singoli funzionari. L’inchiesta amministrativa può essere ordinata anche dalla Procura e deve mirare a quantificare il danno, ove possibile con esattezza, e a individuare i responsabili. Gli atti vanno trasmessi rapidamente alla Procura, che deve essere costantemente informata sull’avvio, sullo svolgimento e sull’esito delle indagini; le relazioni e gli allegati devono essere inviati in duplice esemplare.

La circolare richiama il termine di prescrizione decennale per l’esercizio dell’azione da parte della Procura nei confronti dei responsabili del danno al pubblico bilancio. Ne deriva che i soggetti tenuti alla denuncia non devono lasciare decorrere tale termine senza procedere alla formale costituzione in mora dei presunti responsabili, ai sensi degli artt. 2943 e 1219 c.c. La mora deve esprimere chiaramente la volontà dell’amministrazione di ottenere il risarcimento del danno e il pagamento di ogni altro credito, con accessori e spese. Copia dell’atto, con prova di ricezione ed eventuali controdeduzioni, deve essere trasmessa alla Procura.

Giudizi civili, penali, amministrativi e controversie arbitrali

Se, in relazione ai fatti denunciati, vengono instaurati giudizi penali o civili, la Procura deve esserne subito informata, così come di ogni fase successiva sino all’esito definitivo. Le sentenze devono essere trasmesse in duplice copia autentica integrale, specificando se siano passate in giudicato o siano state impugnate. Deve essere trasmessa anche ogni eventuale opinione o parere espresso dall’Avvocatura dello Stato o da altri organi.

Gli stessi adempimenti valgono per i procedimenti dinanzi ai giudici amministrativi e per le controversie arbitrali.

Conti giudiziali, deconto e gestione del debito di gestione

La denuncia di danno deve precisare se il pregiudizio patrimoniale incida o meno su conti giudiziali, a denaro o a materia. Se sì, devono essere comunicati i dati dell’agente tenuto alla resa del conto, gli estremi del conto se già presentato e gli eventuali provvedimenti adottati.

Se il conto non è stato reso, va promossa immediatamente la compilazione, anche d’ufficio, mantenendo informata la Procura. Se il conto è stato reso ma non contiene il debito di gestione, deve essere predisposto un apposito deconto, da notificare al contabile e trasmettere alla Corte dei conti.

Procedure interne INPS e modalità di trasmissione

Per l’INPS la circolare definisce un preciso flusso interno delle denunce. I capi di servizio e i direttori regionali devono inoltrare le segnalazioni al Direttore centrale per le risorse umane, che le sottoporrà al Direttore generale per il successivo invio alla Procura generale. Gli ispettori centrali devono trasmettere le denunce al Direttore centrale per i servizi generali di Ispettorato, che le coordinerà con il Direttore centrale per le risorse umane prima del passaggio al Direttore generale.

I dirigenti delle SAP provinciali e zonali, i direttori dei centri operativi e delle altre strutture devono comunicare con tempestività ai rispettivi dirigenti regionali i casi accertati di responsabilità amministrativa e tutti gli elementi necessari alla denuncia.

La circolare richiama inoltre la modalità di notifica della risoluzione della Procura: consegna diretta ai destinatari con ricevuta oppure invio tramite raccomandata con avviso di ricevimento per gli assenti.

Regioni, enti locali, Sicilia e Sardegna

Per le Commissioni di controllo sugli atti delle Regioni e per i Comitati regionali di controllo sugli atti degli enti locali è richiesto l’invio delle deliberazioni che presentino estremi di danno erariale, anche quando l’atto sia stato ammesso al prosieguo, con una breve spiegazione delle ragioni della segnalazione.

Per gli eventi verificatisi in Sicilia o in Sardegna la denuncia deve essere indirizzata ai rispettivi Vice Procuratori generali presso le Procure regionali della Corte dei conti. Per gli amministratori e dipendenti degli enti locali si applica l’art. 58 della legge 8 giugno 1990, n. 142, con direttive specifiche ispirate ai principi della circolare.

Chiusura e sostituzione di precedenti disposizioni

La nota conclude richiamando l’obbligo di portare integralmente a conoscenza di tutti i soggetti tenuti alla denuncia il contenuto della circolare e della risoluzione allegata. È inoltre precisato che la presente nota annulla e sostituisce quella n. 164603 del 22 febbraio 1978.