Cassazione Civile, Ordinanza n. 20981/2026 del 20/06/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce dal mancato pagamento, da parte di un comune, di somme che, secondo i piani di promozione commerciale approvati negli anni 2005 e 2010, avrebbero dovuto essere corrisposte da enti soci di una società di gestione aeroportuale poi fallita. Una banca aveva anticipato alla società le somme dovute dall’ente locale ed era stata rilasciata un mandato irrevocabile all’incasso dei contributi. Successivamente il comune, con deliberazione di autotutela, aveva annullato le precedenti deliberazioni di adesione ai piani, ritenendole illegittime. La banca aveva impugnato tali atti davanti al giudice amministrativo, chiedendo anche l’indennizzo conseguente all’annullamento d’ufficio. Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile e comunque infondato. In appello il Consiglio di Stato ha dichiarato l’appello inammissibile per difetto di legittimazione attiva dell’appellante, ritenendo che il soggetto ricorrente fosse diverso da quello direttamente inciso dall’atto, che la sua fosse al più una pretesa surrogatoria non esperibile nel processo amministrativo e che, comunque, il credito non fosse verso il comune ma verso la società fallita. Con il ricorso per cassazione la società ricorrente ha dedotto eccesso di potere giurisdizionale sotto il profilo del rifiuto di giurisdizione, sostenendo che il Consiglio di Stato avesse erroneamente negato la tutela caducatoria e che avesse mal escluso l’ammissibilità dell’azione surrogatoria ex art. 2900 c.c. nel processo amministrativo.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato inammissibile il ricorso. Hanno ritenuto che la decisione del Consiglio di Stato non avesse negato in astratto la tutela giurisdizionale della posizione dedotta, ma avesse soltanto escluso in concreto la legittimazione ad agire della ricorrente sulla base dell’interpretazione delle norme sostanziali e processuali applicabili. Si tratta quindi di un errore interno alla giurisdizione, non sindacabile ex art. 111, ottavo comma, Cost. e art. 362 c.p.c. come rifiuto di giurisdizione. È stata inoltre dichiarata inammissibile la costituzione del comune a mezzo della sola procura speciale, perché non equiparabile a controricorso. Nessuna statuizione sulle spese per difetto di valida costituzione del comune e per la mancata attività difensiva del fallimento, con atto anche dell’ulteriore contributo unificato ove dovuto.

Norme richiamate

• art. 1723, secondo comma, c.c.

  il mandato irrevocabile all’incasso è richiamato come relazione negoziale che non comporta trasferimento del credito al mandatario

• art. 1, comma 136, L. 311/2004

  richiamato dal comune quale base dell’annullamento d’ufficio in autotutela delle deliberazioni

• art. 29 c.p.a.

  evocato dalla ricorrente come azione di annullamento proposta davanti al giudice amministrativo

• art. 2900 c.c.

  esaminato come possibile fondamento dell’azione surrogatoria, ritenuta non decisiva ai fini della giurisdizione e comunque non idonea nel caso concreto dinanzi al giudice amministrativo

• art. 111, ottavo comma, Cost.

  consente il ricorso per cassazione contro le decisioni del Consiglio di Stato solo per motivi inerenti alla giurisdizione

• art. 110, cod. proc. amm.

  richiamato dalla ricorrente nel formulare la doglianza di eccesso di potere giurisdizionale

• art. 362 c.p.c.

  norma del ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione avverso decisioni dei giudici speciali

• art. 370 c.p.c.

  il controricorso è necessario per la rituale costituzione della parte resistente in cassazione

• art. 366, primo comma, n. 4, c.p.c.

  il controricorso deve contenere l’esposizione dei motivi di diritto, pena inammissibilità

• art. 372 c.p.c.

  richiamato per escludere il deposito di documenti e memorie in mancanza di controricorso

• art. 378 c.p.c.

  richiamato per escludere il deposito di memorie in mancanza di controricorso

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  indica il rito camerale seguito in cassazione

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 115/2002

  fondamento dell’obbligo di versamento dell’ulteriore contributo unificato

• art. 13, comma 1-bis, d.P.R. 115/2002

  parametro per la quantificazione dell’ulteriore contributo unificato

• art. 380, primo comma, c.p.c.

  richiamato dalla ricorrente insieme alle norme sul ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione

Massime di principio

• Il ricorso per cassazione avverso le decisioni del Consiglio di Stato è ammissibile solo per motivi inerenti alla giurisdizione; restano esclusi gli errores in iudicando o in procedendo concernenti l’interpretazione e l’applicazione delle norme sostanziali o processuali.
• L’eccesso di potere giurisdizionale per rifiuto di giurisdizione ricorre solo quando il giudice speciale affermi in astratto che la situazione soggettiva dedotta è priva di tutela giurisdizionale per difetto assoluto o relativo di giurisdizione; non ricorre quando il giudice, esercitando la propria giurisdizione, neghi in concreto la tutela per carenza di legittimazione o per errata interpretazione delle norme.
• La qualificazione di una domanda come azione surrogatoria o come azione di annullamento non è di per sé idonea a integrare un vizio di giurisdizione: se il giudice speciale decide sull’ammissibilità e sulla legittimazione applicando le norme di diritto, l’eventuale errore resta interno alla giurisdizione.
• Nel processo di cassazione, la costituzione della parte resistente richiede un controricorso rituale; la mera produzione della procura speciale, senza esposizione delle difese, non equivale a controricorso e preclude il deposito successivo di documenti e memorie nelle forme ordinarie.

Come è indicizzato