Corte di giustizia, Sentenza C-872/19

Misure restrittive UE in considerazione della situazione in Venezuela

La pronuncia riguarda un’impugnazione proposta dalla Repubblica bolivariana del Venezuela contro la sentenza del Tribunale che aveva dichiarato irricevibile il suo ricorso di annullamento avverso alcune disposizioni del regolamento (UE) 2017/2063, adottato ai sensi dell’articolo 215 TFUE in attuazione di misure restrittive collegate alla situazione in Venezuela. La Corte affronta soprattutto due profili di ricevibilità: la qualifica del Venezuela come "persona giuridica" e la sua diretta incidenza da parte delle misure contestate.

Contesto normativo e contenuto delle misure contestate

Il Consiglio aveva adottato la decisione (PESC) 2017/2074 e, sul suo fondamento, il regolamento 2017/2063. Quest’ultimo vieta, tra l’altro:

• la fornitura di assistenza tecnica, servizi di intermediazione e finanziamenti connessi a beni e tecnologie militari verso persone o enti in Venezuela (articolo 2);
• la vendita, fornitura, trasferimento o esportazione di attrezzature utilizzabili a fini di repressione interna e i servizi connessi (articolo 3);
• la fornitura di apparecchiature, tecnologie o software elencati nell’allegato II senza autorizzazione preventiva (articolo 6);
• la prestazione di servizi di controllo o intercettazione delle telecomunicazioni e dei servizi connessi (articolo 7). L’articolo 20 delimita l’ambito di applicazione del regolamento al territorio dell’Unione, a determinate persone fisiche e giuridiche legate agli Stati membri e ad attività economiche svolte in tutto o in parte nell’Unione.

Procedimento dinanzi al Tribunale

Il Venezuela aveva chiesto l’annullamento del regolamento 2017/2063 nei limiti in cui lo riguardava, poi aveva adattato il ricorso agli atti successivi, vale a dire la decisione 2018/1656 e il regolamento di esecuzione 2018/1653. Il Consiglio aveva eccepito l’irricevibilità del ricorso per tre ragioni: mancanza di interesse ad agire, assenza di interesse diretto e insussistenza della qualità di "persona giuridica" del Venezuela ai fini dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. Il Tribunale aveva accolto il solo motivo relativo alla mancanza di interesse diretto e aveva dichiarato irricevibile il ricorso.

Questione centrale: uno Stato terzo è una "persona giuridica"?

La Corte esamina d’ufficio la questione, ritenendola preliminare. Dopo avere ricordato che la nozione di "persona giuridica" dell’articolo 263, quarto comma, TFUE è autonoma e va interpretata secondo il testo, il contesto e le finalità della norma, la Corte osserva che né il diritto primario né la giurisprudenza escludono determinate categorie di soggetti dalla legittimazione ad agire. Richiama inoltre l’interpretazione non restrittiva già accolta per enti pubblici, enti regionali e persino formazioni prive di personalità giuridica, quando il legislatore dell’Unione le abbia considerate sufficientemente esistenti da assoggettarle a misure restrittive.

Stato di diritto e tutela giurisdizionale effettiva

La Corte collega l’interpretazione dell’articolo 263, quarto comma, TFUE ai valori dello Stato di diritto e della tutela giurisdizionale effettiva, richiamando gli articoli 2, 19 TUE e il quadro dell’azione esterna dell’Unione. Conclude che negare in linea di principio a uno Stato terzo la possibilità di proporre ricorso non sarebbe coerente con tali valori. Pertanto, uno Stato terzo dotato di personalità giuridica internazionale deve essere considerato una "persona giuridica" ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.

Interesse diretto del Venezuela

La Corte censura il ragionamento del Tribunale sul requisito dell’interesse diretto. Ricorda che tale requisito richiede due condizioni cumulative: la misura deve produrre direttamente effetti sulla situazione giuridica del ricorrente e non lasciare alcun potere discrezionale ai destinatari incaricati dell’attuazione. Nel caso di specie, le disposizioni del regolamento 2017/2063, per il loro oggetto e contenuto, impediscono agli operatori dell’Unione di effettuare certe operazioni con il Venezuela e incidono dunque direttamente sulla sua posizione giuridica.

La Corte sottolinea che:

• i divieti operano immediatamente e automaticamente con l’entrata in vigore del regolamento;
• non è necessario che il Venezuela sia nominativamente elencato in allegati analoghi a quelli previsti in altri casi;
• non rileva che lo Stato terzo possa ancora approvvigionarsi altrove o che non agisca come un operatore economico privato;
• non è richiesta la distinzione tra acta iure gestionis e acta iure imperii, perché tale distinzione non deriva dall’articolo 263 TFUE.

Interesse ad agire

Respinto anche il motivo di irricevibilità relativo alla mancanza di interesse ad agire. Poiché l’annullamento delle misure restrittive potrebbe procurare un beneficio concreto al Venezuela, eliminando divieti che incidono sui suoi interessi, economici e non solo, sussiste l’interesse ad agire. La Corte distingue il caso dalla giurisprudenza sul Fronte Polisario, evidenziando che qui le misure sono effettivamente dirette contro il Venezuela.

Atto regolamentare che non comporta misure di esecuzione

La Corte afferma che gli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento 2017/2063 si applicano senza lasciare discrezionalità ai soggetti incaricati dell’attuazione e senza richiedere misure di esecuzione, né a livello dell’Unione né a livello nazionale. Di conseguenza, il regolamento costituisce un "atto regolamentare" ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, e il Venezuela può impugnarlo senza dover dimostrare di esserne individualmente interessato.

Dispositivo

La Corte annulla la sentenza del Tribunale nella parte in cui aveva respinto il ricorso del Venezuela contro gli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento 2017/2063. Accerta la ricevibilità del ricorso in quella parte e rinvia la causa al Tribunale, poiché lo stato degli atti non consente una decisione nel merito. Le spese restano riservate.

Principi affermati

• Uno Stato terzo con personalità giuridica internazionale è una "persona giuridica" ai fini dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
• Le misure restrittive UE possono riguardare direttamente uno Stato terzo quando ne limitano immediatamente la possibilità di effettuare operazioni economiche o di approvvigionamento.
• Un atto adottato ai sensi dell’articolo 215 TFUE può costituire un atto regolamentare non avente misure di esecuzione.
• In tale ipotesi, il ricorrente non deve dimostrare l’interesse individuale, purché sia direttamente interessato.