Corte di giustizia, Sentenza C-718/19

Compatibilità con il diritto UE di misure nazionali di allontanamento e trattenimento per cittadini dell’Unione

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della Cour constitutionnelle belga sulla compatibilità con gli articoli 20 e 21 TFUE e con la direttiva 2004/38 di disposizioni nazionali che, nel contesto dell’esecuzione di un ordine di allontanamento per motivi di ordine pubblico o di sicurezza pubblica, replicano in parte la disciplina prevista per i cittadini di paesi terzi dalla direttiva 2008/115.

Fatti e procedimento principale

Dinanzi al giudice costituzionale belga erano stati proposti ricorsi di associazioni e ordini professionali contro la legge belga del 24 febbraio 2017, che ha introdotto nella legge del 15 dicembre 1980 una disciplina specifica per i cittadini dell’Unione e i loro familiari destinatari di un ordine di lasciare il territorio. La normativa contestata prevedeva, da un lato, misure preventive per evitare il rischio di fuga durante il termine concesso per la partenza volontaria o la sua proroga e, dall’altro, la possibilità di trattenere l’interessato ai fini dell’allontanamento fino a otto mesi.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• gli articoli 20 e 21 TFUE, relativi alla cittadinanza dell’Unione e al diritto di circolazione e soggiorno;
• la direttiva 2004/38/CE, in particolare gli articoli 3, 4, 27 e 30;
• la direttiva 2008/115/CE, in particolare l’articolo 7, paragrafo 3, e l’articolo 15.

L’articolo 27 della direttiva 2004/38 consente limitazioni alla libertà di circolazione e soggiorno per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o sanità pubblica, imponendo però il rispetto del principio di proporzionalità e la valutazione del comportamento personale dell’interessato.

Questioni sottoposte alla Corte

Il giudice del rinvio chiedeva in sostanza:

• se fosse compatibile con il diritto UE imporre ai cittadini dell’Unione e ai loro familiari, in pendenza del termine per lasciare il territorio, misure preventive analoghe a quelle previste per i cittadini di paesi terzi per prevenire il rischio di fuga;
• se fosse compatibile con il diritto UE prevedere per tali soggetti un trattenimento massimo di otto mesi, identico a quello stabilito per i cittadini di paesi terzi.

Ragionamento della Corte: possibilità di ispirarsi alla direttiva 2008/115

La Corte osserva anzitutto che la direttiva 2004/38 non contiene disposizioni specifiche sulle misure per prevenire il rischio di fuga nel periodo concesso per la partenza volontaria, né sul trattenimento in caso di mancato rispetto dell’ordine di allontanamento. In assenza di regole armonizzate, gli Stati membri possono adottare norme interne per garantire l’esecuzione degli ordini di allontanamento fondati sull’articolo 27 della direttiva 2004/38, purché non contrastino con il diritto dell’Unione. Ne deriva che gli Stati membri possono ispirarsi alla direttiva 2008/115, ma soltanto nel rispetto delle garanzie proprie dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari.

Misure preventive contro il rischio di fuga

La Corte afferma che misure di questo tipo limitano necessariamente la libertà di circolazione e soggiorno, soprattutto quando comportano un obbligo di dimora. Tuttavia, quando sono adottate per assicurare l’esecuzione di una decisione di allontanamento fondata sull’articolo 27 della direttiva 2004/38, esse possono essere giustificate come restrizioni per motivi di ordine pubblico, ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 1. La Corte precisa inoltre che il solo fatto che tali misure siano simili a quelle previste dall’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2008/115 non le rende incompatibili con la direttiva 2004/38. È però necessario che:

• rispettino il principio di proporzionalità;
• siano adottate in relazione alla situazione individuale;
• non siano meno favorevoli delle misure previste per i cittadini di paesi terzi.

La Corte sottolinea anche che, nel valutare la proporzionalità, occorre considerare la natura della minaccia all’ordine pubblico e preferire la misura meno restrittiva tra quelle idonee a perseguire l’obiettivo.

Trattenimento ai fini dell’allontanamento

Quanto alla previsione di un trattenimento fino a otto mesi, la Corte riconosce che si tratta di una restrizione della libertà di circolazione e soggiorno e del diritto di uscire dal territorio di uno Stato membro. Pur ammettendo che anche tale misura possa in linea di principio essere giustificata da ragioni di ordine pubblico o pubblica sicurezza, la Corte ritiene decisivo il profilo della proporzionalità. Secondo la Corte, i cittadini dell’Unione e i loro familiari non si trovano, quanto alla durata della procedura di allontanamento, in una situazione paragonabile a quella dei cittadini di paesi terzi. Esistono infatti meccanismi di cooperazione tra Stati membri, una maggiore facilità nell’accertamento della cittadinanza e la riammissione senza formalità da parte dello Stato membro che ha rilasciato il documento di identità o passaporto. Per i cittadini di paesi terzi, invece, le difficoltà nel reperire documentazione e nel cooperare con Stati terzi possono giustificare una durata più lunga del trattenimento ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 6, della direttiva 2008/115. Di conseguenza, un periodo massimo di otto mesi, identico a quello previsto per i cittadini di paesi terzi, va oltre quanto necessario per l’allontanamento dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari.

Decisione e principio affermato

La Corte conclude che il diritto dell’Unione:

• non osta a misure preventive contro il rischio di fuga applicate ai cittadini dell’Unione e ai loro familiari, purché conformi all’articolo 27 della direttiva 2004/38 e non meno favorevoli di quelle previste per i cittadini di paesi terzi;
• osta invece a un trattenimento ai fini dell’allontanamento della durata massima di otto mesi identica a quella prevista per i cittadini di paesi terzi.

Indicazioni pratiche per l’operatore

La sentenza conferma che gli Stati membri dispongono di un margine di regolazione nell’esecuzione degli ordini di allontanamento nei confronti di cittadini dell’Unione, ma tale margine è vincolato dal regime speciale della direttiva 2004/38. In particolare, l’analogia con la disciplina del rimpatrio dei cittadini di paesi terzi non può tradursi in un automatico allineamento del livello di coercizione, soprattutto sul piano della durata del trattenimento.