Cassazione Civile, Sentenza n. 5665/2021 del 02/03/2021

Esito

La controversia

La COMI ha dedotto violazione e falsa applicazione degli artt. 23, comma 4, d.l. 2 marzo 1989 n. 66 (conv. in legge n. 144/1989) e 35 del d.lgs. 25 febbraio 1995 n. 77, sostenendo di essere legittimata ad agire in surroga, ex art. 2900 c.c., nei diritti del geom. Annecchiarico (amministratore/funzionario) nei confronti del Comune, poiché il giudice di merito avrebbe ritenuto inesistente il diritto di Annecchiarico ad ottenere l'indennizzo dall'ente ex art. 2041 c.c., escludendo così la possibilità per la COMI di sostituirsi al debitore e agire verso il Comune per assicurare il soddisfacimento delle proprie ragioni creditorie.

La decisione

La Corte ha accolto il primo motivo ritenendolo fondato, cassando la sentenza impugnata e rinviando la causa alla Corte d'appello di Napoli per nuovo esame. La Corte ha affermato il principio secondo cui: il funzionario o amministratore che abbia attivato spese senza i controlli contabili è personalmente responsabile verso il fornitore; il fornitore non può esperire direttamente l'azione di indebito arricchimento (art. 2041 c.c.) contro l'ente per difetto del requisito di sussidiarietà, essendo esperibile l'azione contrattuale nei confronti dell'amministratore; tuttavia il fornitore è legittimato ad esercitare, utendo iuribus debitoris, l'azione ex art. 2041 c.c. in surrogazione ex art. 2900 c.c. contro l'ente, contestualmente (e indipendentemente) alla domanda di pagamento proposta contro l'amministratore, quando il patrimonio di quest'ultimo non offra adeguate garanzie. In tale ipotesi il fornitore ha l'onere di provare l'arricchimento oggettivo dell'ente correlato al depauperamento dell'amministratore, mentre l'ente può dimostrare che l'arricchimento è stato non voluto, non consapevole o imposto. Le questioni relative alla nozione di lavori di somma urgenza sono state ritenute assorbite.

Norme richiamate

• d.l. 2 marzo 1989 n. 66 (conv. legge 24 aprile 1989 n. 144) - art. 23, comma 4

  Stabilisce che, in mancanza dei prescritti controlli contabili, il contratto non diviene efficace nei confronti dell'ente; comporta la responsabilità personale dell'amministratore verso il fornitore per il rapporto obbligatorio costituito ope legis.

• d.lgs. 25 febbraio 1995 n. 77 - art. 35, comma 4

  Norma sostitutiva dell'art. 23 comma 4; conferma che l'efficacia del rapporto obbligatorio nei confronti dell'ente è subordinata alle formalità contabili e che, in loro difetto, sorge la responsabilità personale dell'amministratore.

• d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 - art. 191

  Trasfusione delle norme contabili precedenti; conferma l'assetto della responsabilità e l'effetto della mancata regolarità contabile sull'efficacia dell'obbligazione verso l'ente.

• codice civile - art. 2900

  Consente al creditore di agire in surrogazione nei diritti del proprio debitore (utenendo iuribus debitoris) verso terzi nei casi in cui il debitore non tuteli le proprie ragioni; la Corte lo riconosce applicabile per permettere al fornitore di agire contro l'ente tramite la surrogazione nei diritti dell'amministratore.

• codice civile - art. 2041

  Azione di indebito arricchimento: la Corte chiarisce che il diritto spettante all'amministratore (depauperato) nei confronti dell'ente per arricchimento ingiustificato può essere esercitato dal fornitore in surrogazione, con l'onere di provare l'arricchimento oggettivo correlato al depauperamento.

• Corte costituzionale - pron. n. 446 del 1995

  Ha dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale della disciplina contabile ma ha riconosciuto la tutela del fornitore attraverso la possibilità di agire in surrogazione nei diritti dell'amministratore e la possibilità per l'amministratore di chiedere l'indennizzo all'ente nei limiti dell'arricchimento.

• Corte costituzionale - pron. n. 26 del 2001

  Ha precisato che la disposizione contabile non costituisce una sanzione patrimoniale né opera una novazione soggettiva, ma fissa condizioni formali per l'efficacia del contratto nei confronti della pubblica amministrazione.

• Giurisprudenza di legittimità citata

  es. Cass. n. 9447/2010; SS.UU. n. 10798/2015; altre pronunce

  La giurisprudenza della Cassazione è stata richiamata per consolidare i principi: responsabilità personale dell'amministratore, onere probatorio sull'arricchimento oggettivo, e ammissibilità della surrogazione del fornitore quando il patrimonio dell'amministratore non garantisca il credito.

Massime di principio

• Il fornitore non può normalmente proporre direttamente azione di indebito arricchimento contro l'ente locale per difetto del requisito di sussidiarietà se è esperibile azione contrattuale contro l'amministratore.
• Se l'amministratore è tenuto personalmente nei confronti del fornitore (per mancati controlli contabili), il fornitore può sostituirsi ai diritti dell'amministratore (art. 2900 c.c.) e agire in via surrogatoria ex art. 2041 c.c. contro l'ente quando il patrimonio dell'amministratore non offre adeguate garanzie.
• L'onere probatorio del fornitore agente in surrogazione consiste nel dimostrare l'arricchimento oggettivo dell'ente correlato al depauperamento dell'amministratore; l'ente può difendersi dimostrando che l'arricchimento è stato non voluto, non consapevole o imposto.
• Le tutele riconosciute valgono anche per forniture e servizi ordinari e non soltanto per lavori di somma urgenza: la qualifica di somma urgenza non consente di eludere il regime generale.
• Nelle situazioni analoghe è consigliabile per il fornitore promuovere tempestivamente la domanda anche contro l'amministratore e, contestualmente o in surrogazione, nei confronti dell'ente per preservare le proprie ragioni quando il debitore privato rischia di non offrire garanzie sufficienti.
• Il giudice del merito deve valutare non solo la spettanza dell'azione ma anche la finalità 'conservativa' o 'satisfattiva' della domanda in surrogazione, potendo l'esito portare a condanna diretta dell'ente se necessario per assicurare il soddisfacimento del credito.