Sentenza n. 6834/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Le appellanti contestavano l'aggiudicazione dei lavori all'impresa controinteressata, sostenendo che quest'ultima avrebbe dovuto essere esclusa per non avere presentato, insieme all'offerta tecnica, l'Offerta di Gestione Informativa (OGI) relativa alla metodologia BIM. Deducevano la violazione degli artt. 17, 34 e 37 del disciplinare, delle parti 1 e 3 del Capitolato informativo, dell'art. 43 e dell'art. 3 del d.lgs. 36/2023, dell'art. 1, comma 10, dell'Allegato I.9 al d.lgs. 36/2023, dell'art. 97 Cost., dei principi di concorrenza, parità di trattamento, buona fede, legittimo affidamento e autovincolo. Secondo le appellanti, la mancata presentazione dell'OGI avrebbe attribuito all'aggiudicataria un indebito vantaggio competitivo, avrebbe dovuto comportare l'attribuzione di zero punti per il criterio D e avrebbe reso illegittima la valutazione dell'offerta tecnica. Contestavano inoltre la verifica di anomalia, sostenendo che il RUP avesse svolto un controllo meramente formale, senza adeguata istruttoria e motivazione sui costi della manodopera, sugli oneri organizzativi e sulla gestione informativa, e che l'aggiudicataria avesse ribassato i costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante. In appello veniva riproposta anche la domanda di subentro e, in subordine, di risarcimento per equivalente.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che la gara, indetta nel dicembre 2024 e relativa a un intervento di manutenzione straordinaria su edificio esistente, non fosse soggetta all'obbligo normativo di applicazione della metodologia BIM previsto, ratione temporis, dall'art. 43 del d.lgs. 36/2023. La stazione appaltante poteva comunque scegliere di adottare la metodologia BIM, ma tale facoltà presupponeva le misure organizzative, formative e strumentali previste dall'Allegato I.9; nel caso concreto tali misure erano state approvate solo nel settembre 2025, dopo l'indizione della gara. La lex specialis, interpretata nel suo complesso, non imponeva la presentazione dell'OGI in sede di offerta, né la qualificava come requisito di partecipazione, elemento essenziale dell'offerta tecnica o documento necessario per il criterio D. L'art. 34 del disciplinare richiedeva per il criterio D una relazione tecnica, non un'OGI formalizzata, e prevedeva l'esclusione solo per la mancata presentazione delle offerte tecniche relative ai criteri A, B e C; per i criteri D ed E la mancata presentazione comportava soltanto zero punti. Il Piano per la Gestione Informativa era inoltre previsto entro sessanta giorni dalla stipula del contratto, quindi nella fase esecutiva. L'aggiudicataria aveva presentato la relazione tecnica richiesta e la stazione appaltante l'aveva correttamente valutata. Non sussisteva pertanto alcun indebito vantaggio competitivo né violazione della parità di trattamento o del legittimo affidamento. Quanto alla verifica di anomalia, il Collegio ha ribadito che essa costituisce valutazione complessiva ad elevata discrezionalità tecnica, sindacabile solo per macroscopica illegittimità, travisamento, errore manifesto o violazione di regole procedimentali. Tali vizi non erano presenti: il RUP aveva instaurato il contraddittorio, acquisito giustificazioni puntuali e valutato le principali voci di costo. Il costo complessivo della manodopera indicato dall'aggiudicataria, pari a euro 1.862.470,89, era sostanzialmente corrispondente e anzi lievemente superiore a quello stimato dalla stazione appaltante, pari a euro 1.862.440,27. La diversa articolazione interna dei costi tra operai edili e impiantisti non incideva sulla sostenibilità complessiva dell'offerta. Le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 43 d.lgs. 36/2023

  L'obbligo di adozione dei metodi e degli strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni decorre dal 1 gennaio 2025; la disposizione non si applica agli interventi di ordinaria e straordinaria manutenzione, salvo che riguardino opere precedentemente eseguite con tali metodi.

  Per una gara indetta nel 2024 relativa a lavori di manutenzione straordinaria su edificio esistente, non opera l'obbligo normativo di applicazione del BIM. La stazione appaltante può comunque adottare tali metodi nell'esercizio della propria discrezionalità, nel rispetto delle condizioni organizzative previste dalla disciplina attuativa.

• Allegato I.9 al d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti, prima di integrare nei propri processi i metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni, provvedono necessariamente a definire e attuare un piano di formazione, un piano di acquisizione, gestione e manutenzione degli strumenti hardware e software e un atto di organizzazione.

  L'adozione facoltativa del BIM presuppone un adeguato assetto organizzativo, formativo e strumentale della stazione appaltante; l'Allegato I.9 non impone di per sé la produzione dell'OGI quale documento di partecipazione, se tale obbligo non è previsto dalla lex specialis.

• art. 34 del disciplinare di gara

  La mancata presentazione dell'offerta tecnica relativa ai criteri A, B e C comporta l'esclusione; la mancata presentazione dell'offerta tecnica relativa ai criteri D ed E comporta esclusivamente la valutazione pari a zero punti per lo specifico criterio.

  L'OGI non può essere considerata requisito di partecipazione o elemento essenziale dell'offerta tecnica quando il disciplinare non la include tra i documenti da produrre e richiede, per il criterio D, una diversa relazione tecnica.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell'anomalia dell'offerta è sindacabile dal giudice amministrativo solo in presenza di macroscopica illegittimità, travisamento del fatto, errore manifesto o violazione di regole procedimentali.

  La verifica deve riguardare la sostenibilità complessiva dell'offerta e non consistere in un esame atomistico delle singole voci; il sindacato giurisdizionale resta esterno e non può sostituire la valutazione della stazione appaltante in assenza di vizi macroscopici.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  Ai fini della verifica dei costi della manodopera rileva il costo complessivo indicato dall'operatore economico. Se tale costo coincide sostanzialmente con quello stimato dalla stazione appaltante, la diversa ripartizione interna tra categorie di lavoratori non rende di per sé inattendibile l'offerta.

• art. 122 c.p.a.

  La domanda di subentro è stata riproposta in via consequenziale, ma non è stata esaminata favorevolmente poiché l'appello e la domanda principale di annullamento sono stati respinti.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  L'istanza di accesso proposta nel giudizio di primo grado è stata dichiarata improcedibile dal TAR per sopravvenuta carenza di interesse, essendo stata integralmente soddisfatta l'ostensione documentale.

Massime di principio

• Per le procedure di gara indette anteriormente al 1° gennaio 2025, relative a interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria su costruzioni esistenti, l'obbligo di adozione dei metodi e strumenti di gestione informativa digitale previsto dall'art. 43 del d.lgs. 36/2023 non opera ratione temporis, salvo i casi previsti dalla disciplina applicabile per opere già realizzate con tali metodi.
• La scelta discrezionale della stazione appaltante di utilizzare la metodologia BIM è subordinata alla previa predisposizione dell'adeguato assetto organizzativo, formativo e strumentale previsto dall'Allegato I.9 al d.lgs. 36/2023; tale disciplina non rende automaticamente l'OGI un requisito di partecipazione o un elemento essenziale dell'offerta.
• L'Offerta di Gestione Informativa deve essere prodotta in gara, a pena di esclusione o di mancata attribuzione del punteggio, soltanto quando la lex specialis la preveda espressamente e la inserisca tra i documenti costitutivi dell'offerta o tra gli elementi oggetto di valutazione. Un obbligo relativo al Piano per la Gestione Informativa previsto dopo la stipula del contratto riguarda la fase esecutiva e non può essere anticipato alla fase di gara.
• La lex specialis deve essere interpretata sistematicamente: la presenza di riferimenti generali al BIM nel capitolato informativo o nella descrizione dell'intervento non basta a imporre la presentazione dell'OGI se il disciplinare individua, per il criterio di valutazione, una diversa relazione tecnica e non include l'OGI tra i documenti da presentare.
• La verifica dell'anomalia è una valutazione complessiva di attendibilità economica dell'offerta, caratterizzata da ampia discrezionalità della stazione appaltante; il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella amministrativa e può intervenire soltanto in presenza di vizi macroscopici, travisamento, errore manifesto o violazione di regole procedimentali.
• Quando il costo complessivo della manodopera indicato dall'operatore economico coincide sostanzialmente con quello stimato dalla stazione appaltante, la diversa distribuzione interna tra categorie di lavoratori non dimostra, da sola, un ribasso illegittimo o l'inattendibilità dell'offerta; la verifica non deve trasformarsi in un esame atomistico delle singole voci.

Come è indicizzato