Sentenza n. 14428/2026 - Roma, Sezione 1T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato, anche mediante ricorso straordinario successivamente trasposto davanti al TAR, il decreto della Regione Abruzzo che le ha imposto il versamento della quota di payback per gli anni 2015-2018, oltre al decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 sulle linee guida, al decreto ministeriale del 6 luglio 2022 di certificazione del superamento dei tetti, all’accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, alla circolare ministeriale del 29 luglio 2019 e agli ulteriori atti connessi. Ha dedotto: violazione del contraddittorio e degli obblighi partecipativi, difetto di istruttoria e motivazione; genericità e indeterminatezza dei criteri di calcolo del fatturato rilevante, con mancata esclusione dei servizi accessori; violazione dei principi di trasparenza e delle regole sull’evidenza pubblica, assumendo che il payback avrebbe alterato retroattivamente l’equilibrio economico dei contratti di fornitura; illegittimità costituzionale ed eurounitaria del meccanismo per violazione dei principi di uguaglianza, legittimo affidamento, libertà di iniziativa economica, proporzionalità, diritto di proprietà e riserva di legge; natura sostanzialmente tributaria del prelievo e violazione della capacità contributiva; incompatibilità con i principi contabili e fiscali, inclusi competenza economica, deducibilità e trattamento IVA. Ha chiesto anche la disapplicazione della normativa interna, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, la rimessione alla Corte costituzionale, l’acquisizione della documentazione contabile e il risarcimento dei danni.

La decisione

Il TAR ha respinto l’impugnazione nella parte relativa agli atti statali, ritenendo infondate le censure alla luce della disciplina legislativa e delle sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024. Il meccanismo di payback era conoscibile nei suoi tratti essenziali già dal 2015; la successiva fissazione dei tetti regionali e l’attuazione del sistema non hanno introdotto retroattivamente un nuovo obbligo sostanziale. Il payback non modifica i contratti di gara né i prezzi o le quantità delle forniture, ma opera esternamente sulla sfera patrimoniale dei fornitori. I criteri di calcolo sono stati ritenuti sufficientemente chiari: il fatturato rilevante comprende gli importi relativi ai dispositivi medici contabilizzati alla voce BA0210 ed è computato al lordo dell’IVA; i servizi accessori devono essere distinti dalla fornitura dei dispositivi e l’eventuale loro inclusione dipende da errata contabilizzazione aziendale. È stata esclusa la natura tributaria del prelievo, qualificato come prestazione patrimoniale imposta e contributo solidaristico, nonché la violazione dei principi costituzionali ed eurounitari. La doglianza relativa alla competenza economica è stata ritenuta manifestamente infondata, poiché l’obbligazione può essere rilevata come componente negativo nell’esercizio in cui diviene certa e determinabile. Quanto al decreto regionale, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: l’attività regionale è meramente vincolata, tecnica e ricognitiva, priva di discrezionalità e di esercizio di potere autoritativo, e dà luogo a un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale. Le contestazioni sul quantum debeatur, incluse quelle relative alla partecipazione procedimentale e alla documentazione contabile, devono essere proposte davanti al giudice ordinario. È stata disposta la translatio iudicii ai sensi dell’art. 11 c.p.a., con riassunzione entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA»; «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La norma disciplina il tetto di spesa, la quota di ripiano a carico dei fornitori e il criterio proporzionale basato sul fatturato; per gli anni 2015-2018 attribuisce alle Regioni il compito vincolato di individuare le aziende e imporre il pagamento sulla base dei dati e dei criteri già stabiliti.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e ha posto originariamente il superamento a carico della Regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto nazionale per i dispositivi medici nella misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l’art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015, prevedendo la rilevazione del superamento sulla base del fatturato al lordo dell’IVA e le relative scadenze.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell’art. 9-ter, attribuendo alle Regioni la definizione degli elenchi delle aziende soggette al ripiano, previa verifica della documentazione contabile.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito il fondo destinato a ridurre l’importo del payback per gli anni 2015-2018; la disciplina è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale n. 139/2024 nella parte in cui escludeva le imprese che avevano instaurato o mantenuto il contenzioso.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Prevede il pagamento in misura ridotta e collega all’accertamento del versamento la cessazione della materia del contendere nei ricorsi contro i provvedimenti regionali e provinciali.

• art. 23 Cost.

  Il payback costituisce una prestazione patrimoniale imposta, ma la disciplina contiene una base legislativa sufficiente e non presenta, secondo il richiamo alla sentenza Corte costituzionale n. 140/2024, violazioni della riserva di legge.

• art. 41 Cost.

  Il contributo solidaristico è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria e alla tutela della salute.

• art. 53 Cost.

  Non è applicabile al payback come parametro proprio dei tributi, poiché la prestazione non ha natura tributaria.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia relativa agli atti regionali entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia declinatoria.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha precisato che la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa, essendo relativa a un rapporto obbligatorio patrimoniale privo di esercizio di potere autoritativo.

• art. 74 c.p.a.

  Consente il richiamo alla motivazione di precedenti conformi della Sezione nella sentenza semplificata o comunque nella decisione.

Massime di principio

• Nel meccanismo di payback per i dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, le Regioni svolgono un’attività vincolata, tecnica e ricognitiva: non determinano il tetto di spesa, non certificano il suo superamento e non quantificano lo scostamento, competenze attribuite agli atti statali, ma individuano le imprese e calcolano la quota individuale secondo percentuali e criteri già predeterminati.
• La controversia relativa alla correttezza del calcolo della quota individuale di payback e al quantum debeatur, quando l’amministrazione applica in modo vincolato dati contabili e percentuali fissate dalla legge, riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, non a quella del giudice amministrativo.
• La conoscibilità, già dal 2015, dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di concorso al ripiano esclude, secondo la pronuncia richiamata della Corte costituzionale, la violazione del principio di irretroattività e del legittimo affidamento, anche se la concreta incidenza economica per ciascuna impresa è determinata successivamente.
• Il payback opera esternamente rispetto alle procedure di gara e ai contratti di fornitura: non modifica retroattivamente quantità, prezzi o condizioni contrattuali, ma incide sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore mediante un contributo collegato al fatturato realizzato nei confronti del Servizio sanitario nazionale.
• Ai fini del calcolo del superamento del tetto e del fatturato rilevante, gli importi relativi ai dispositivi medici sono computati al lordo dell’IVA; i servizi accessori alla fornitura, in quanto prestazioni diverse, devono essere contabilmente distinti e non rientrano nel fatturato dei dispositivi medici.
• Il payback è una prestazione patrimoniale imposta e un contributo solidaristico, ma non un tributo: non è quindi soggetto al regime costituzionale e processuale proprio delle prestazioni tributarie, ferma la necessità del rispetto della riserva di legge di cui all’art. 23 Cost.

Come è indicizzato