Cassazione Civile, Ordinanza n. 25002/2026 del 04/09/2026

Esito

La controversia

La controversia riguarda un avviso di pagamento con cui un consorzio di bonifica territoriale chiedeva alla contribuente il pagamento di euro 7.791,22 per un contributo relativo a opere irrigue dell'anno 2018. La contribuente impugnava l'atto e otteneva l'accoglimento del ricorso in primo grado; la Corte di giustizia tributaria di secondo grado rigettava l'appello dell'ente. I giudici di merito ritenevano che, a seguito della legge regionale siciliana n. 5/2014 e dell'istituzione del nuovo consorzio regionale, il consorzio territoriale fosse stato abolito e privo del potere di emettere l'atto, considerando inesistente e non convalidabile il mandato senza rappresentanza conferito dal nuovo ente. Il ricorso per cassazione era articolato in quattro motivi. Con il primo, l'ente denunciava la violazione dell'art. 19 del d.lgs. n. 546/1992, sostenendo che l'avviso di pagamento non fosse tra gli atti tipicamente impugnabili e che la contribuente non potesse dedurre vizi meramente formali, quali l'inesistenza o l'incompetenza dell'ente emittente. Con il secondo, denunciava la violazione degli artt. 21 del d.lgs. n. 546/1992 e 2697 c.c., lamentando che i giudici di merito non avessero verificato la tempestività del ricorso introduttivo. Con il terzo, deduceva la violazione della legge regionale siciliana n. 5/2014, del regolamento di organizzazione del nuovo consorzio e di ulteriori norme costituzionali e processuali, sostenendo che la normativa avesse accorpato, ma non immediatamente estinto, i consorzi territoriali e che questi avessero conservato la legittimazione a operare durante il periodo transitorio. Con il quarto, deduceva ulteriori violazioni in relazione alla qualificazione del rapporto come mandato senza rappresentanza o, in alternativa, come delega interorganica.

La decisione

La Corte ha rigettato il primo motivo, ritenendo che l'elencazione degli atti impugnabili contenuta nell'art. 19 del d.lgs. n. 546/1992, pur tassativa, non impedisca di impugnare ogni atto che manifesti al contribuente una specifica pretesa tributaria, anche quando l'atto non abbia forma autoritativa tipica. Il contribuente può far valere anticipatamente tutti i vizi inerenti alla pretesa, sia sostanziali sia formali, compreso il difetto di motivazione o il difetto di potere dell'ente emittente. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile perché formulato in termini meramente astratti: il ricorrente lamentava l'omessa verifica della tempestività dell'impugnazione senza dedurre che il ricorso fosse stato effettivamente proposto oltre il termine di sessanta giorni. La Corte ha accolto il terzo motivo. Ha interpretato l'art. 13 della legge regionale siciliana n. 5/2014 nel senso che l'accorpamento e l'istituzione dei nuovi consorzi non determinavano l'immediata estinzione dei consorzi territoriali accorpati. In assenza di un'espressa previsione estintiva e considerata la necessità di completare il processo organizzativo e di riunificazione, i consorzi accorpati permanevano in vita e conservavano gli affidamenti e le attività già esercitate durante il periodo transitorio, anche con riguardo all'attività impositiva e di riscossione. La qualificazione dell'attività come svolta in forza di un mandato senza rappresentanza è stata ritenuta superflua ed errata, poiché l'art. 1705 c.c. non è esportabile nell'ambito pubblicistico e l'affidamento di funzioni pubbliche è regolato da istituti pubblicistici previsti dalla legge. Tuttavia, tale erronea qualificazione non aveva inciso sulla legittimità dell'avviso: il consorzio territoriale era ancora esistente e conservava il potere di emettere l'atto in ragione della permanenza degli affidamenti. Il quarto motivo è stato dichiarato assorbito. La sentenza impugnata è stata cassata in relazione al motivo accolto e la causa è stata rinviata, anche per le spese, alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Sicilia in diversa composizione.

Norme richiamate

• art. 19 d.lgs. n. 546/1992

  L'elencazione degli atti impugnabili ha natura tassativa.

  È impugnabile anche un atto non compreso nell'elenco tipico quando porti a conoscenza del contribuente una specifica pretesa tributaria, consentendo di dedurre sia vizi sostanziali sia vizi formali.

• art. 21 d.lgs. n. 546/1992

  Il ricorso deve essere proposto entro sessanta giorni dalla notificazione dell'atto.

  La censura relativa alla mancata verifica della tempestività è inammissibile se non viene dedotta l'effettiva tardività dell'impugnazione.

• art. 2697 c.c.

  Chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento.

  Il richiamo all'onere della prova non può fondare una censura meramente astratta e priva dell'indicazione di un concreto vizio processuale o della tardività del ricorso.

• art. 13 legge regionale Sicilia 28 gennaio 2014, n. 5

  Sono istituiti il Consorzio di bonifica Sicilia occidentale e il Consorzio di bonifica Sicilia orientale; il Consorzio di bonifica Sicilia orientale accorpa i consorzi di bonifica indicati dalla norma e i rispettivi comprensori.

  La disposizione programma la riorganizzazione e l'unificazione dei comprensori, ma non stabilisce l'immediata estinzione dei consorzi accorpati; questi possono restare operativi sino al completamento del processo di accorpamento.

• art. 19 regolamento di organizzazione del Consorzio di Bonifica Sicilia Orientale

  I piani, regolamenti, ruoli e affidamenti dei consorzi accorpati restano vigenti e continuano a trovare applicazione fino a diversa determinazione.

  La permanenza degli affidamenti e degli atti dei consorzi accorpati assicura la continuità dell'attività consortile e consente ai precedenti consorzi di continuare a svolgere le attività loro affidate durante il periodo transitorio.

• art. 1705 c.c.

  Mandato senza rappresentanza.

  La fattispecie privatistica del mandato senza rappresentanza non è esportabile nell'ambito pubblicistico per disciplinare l'affidamento di funzioni pubbliche tra enti; tuttavia, l'erronea indicazione del mandato non incide sulla validità dell'atto se l'ente emittente conserva autonomamente potere e legittimazione.

• art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.

  Violazione o falsa applicazione di norme di diritto.

  Parametro processuale utilizzato per le censure relative all'interpretazione della disciplina tributaria, regionale, regolamentare e civilistica.

• art. 24 Cost.

  Diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi.

  Concorre a fondare l'interpretazione ampia della tutela impugnatoria contro gli atti che manifestano una pretesa tributaria.

• art. 53 Cost.

  Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva.

  Richiamato tra i principi costituzionali che sostengono la possibilità di contestare la pretesa tributaria manifestata dall'ente.

• art. 97 Cost.

  I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo da assicurare buon andamento e imparzialità dell'amministrazione.

  Richiamato nel quadro dei principi che orientano la tutela giurisdizionale e l'organizzazione dell'attività amministrativa.

• art. 111 Cost.

  Richiamato tra le norme costituzionali invocate nel terzo motivo.

• art. 21-septies legge n. 241/1990

  Nullità del provvedimento amministrativo.

  Richiamato nel quarto motivo in relazione alla dedotta invalidità dell'atto per difetto di potere.

• art. 100 c.p.c.

  Richiamato tra le disposizioni invocate nel terzo motivo.

• artt. 23 e 54 d.lgs. n. 546/1992

  Richiamati tra le disposizioni processuali invocate nel ricorso.

Massime di principio

• Un atto non compreso nell'elencazione tipica degli atti impugnabili è comunque impugnabile davanti al giudice tributario quando porti a conoscenza del contribuente una specifica pretesa tributaria, anche se privo di forma autoritativa tipica.
• L'impugnazione di un atto che manifesta una pretesa tributaria può fondarsi su qualunque ragione inerente alla pretesa, inclusi vizi sostanziali, di merito e meramente formali; non è quindi limitata alla contestazione dell'obbligazione tributaria sotto il solo profilo sostanziale.
• La censura relativa all'omessa verifica della tempestività del ricorso è inammissibile quando non deduca che l'impugnazione sia stata concretamente proposta oltre il termine previsto dalla legge.
• L'accorpamento di enti pubblici previsto da una legge regionale non determina la loro immediata estinzione se la normativa non prevede espressamente tale effetto e configura un processo organizzativo da completare; sino alla conclusione di tale processo, gli enti accorpati possono conservare la propria soggettività e continuare a esercitare le attività e gli affidamenti preesistenti.
• La permanenza degli affidamenti e delle attività dei precedenti enti durante un periodo transitorio può fondare la legittimazione dell'ente accorpato a emanare atti rientranti nelle funzioni già esercitate, anche quando l'atto indichi erroneamente un rapporto di mandato con l'ente accorpante.
• Il mandato senza rappresentanza disciplinato dal codice civile è un istituto privatistico e non costituisce lo strumento idoneo per trasferire o affidare funzioni pubbliche tra enti; ciò non comporta però l'invalidità dell'atto se l'ente che lo ha emanato conservava autonomamente la soggettività e il potere di provvedere.
• L'erronea qualificazione del titolo organizzativo dell'attività non determina, di per sé, l'illegittimità dell'atto quando non incida sulla titolarità effettiva del potere esercitato né sul rapporto sostanziale con il destinatario.

Come è indicizzato