Sentenza n. 1770/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Cinque cittadini stranieri hanno impugnato i provvedimenti con cui lo Sportello Unico per l'Immigrazione ha revocato i rispettivi nulla osta al lavoro subordinato, rilasciati dopo l'assegnazione delle quote del decreto flussi 2023, le verifiche dell'Ispettorato territoriale del lavoro e della Questura e la conferma datoriale necessaria al rilascio dei visti. Dopo l'ingresso in Italia, la società originariamente richiedente aveva subito un mutamento dell'assetto societario e la nuova amministrazione non avrebbe ricevuto la documentazione relativa alle pratiche né le credenziali per accedere al portale ministeriale. I lavoratori, rimasti privi di convocazione per la stipula dei contratti di soggiorno, avevano chiesto l'attivazione della procedura, prospettato la disponibilità della precedente amministratrice, tramite altra società, ad assumerli e domandato in subordine un permesso per attesa occupazione. La Prefettura aveva avviato il procedimento di revoca, ritenendo che il datore originario non fosse più interessato alle assunzioni, e aveva poi revocato i nulla osta, escludendo sia il subentro di un nuovo datore di lavoro sia il permesso per attesa occupazione. I ricorrenti hanno dedotto: erronea interpretazione dell'art. 22, comma 11, del d.lgs. n. 286/1998 e delle circolari ministeriali sul permesso per attesa occupazione, sostenendo che il titolo potesse essere rilasciato anche quando la mancata formalizzazione del rapporto non fosse imputabile al lavoratore; violazione dell'art. 22, comma 5-quater, del d.lgs. n. 286/1998 e dell'art. 42, comma 2, del d.l. n. 73/2022, poiché la mera indisponibilità sopravvenuta del datore non costituirebbe un elemento ostativo tipizzato; erronea applicazione dell'art. 21-nonies della l. n. 241/1990 e tardività dell'autotutela; difetto di istruttoria e motivazione sull'effettiva volontà del datore originario, sul mutamento societario e sulla non imputabilità ai lavoratori; mancata valutazione della loro buona fede, del regolare ingresso, delle iniziative tempestive e della disponibilità di un nuovo datore, in violazione dell'art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 286/1998 e dell'obbligo di cooperazione istruttoria.

La decisione

Il TAR ha riunito i cinque ricorsi per connessione e li ha definiti con sentenza semplificata ai sensi dell'art. 60 c.p.a., ritenendo non necessaria l'ulteriore istruttoria richiesta. Ha respinto il primo motivo: il permesso per attesa occupazione previsto dall'art. 22, comma 11, del d.lgs. n. 286/1998 ha natura eccezionale e presuppone che il rapporto di lavoro sia stato almeno una volta validamente instaurato, mediante precedente permesso per lavoro o stipula del contratto di soggiorno; le circolari ministeriali non possono ampliare le ipotesi previste dalla legge. Ha respinto anche il secondo motivo: la disponibilità del datore originario è un presupposto essenziale del nulla osta, funzionalmente preordinato all'instaurazione dello specifico rapporto indicato nella domanda. Una volta accertato il venir meno di tale disponibilità, il nulla osta non può essere mantenuto per un rapporto non più realizzabile, né lo Sportello Unico può sostituire d'ufficio il datore con un soggetto estraneo alla procedura. Ha respinto il terzo motivo, chiarendo che la revoca non costituisce annullamento d'ufficio di un atto illegittimo, ma esercizio del distinto potere speciale di revoca conseguente al venir meno di un presupposto essenziale; pertanto non si applicano il termine semestrale dell'art. 21-nonies né la disciplina ordinaria dell'autotutela decisoria. Ha invece accolto il quarto e il quinto motivo. La Prefettura non aveva accertato autonomamente l'effettiva indisponibilità del datore, avendola desunta dalla comunicazione del difensore dei lavoratori, né aveva verificato il mutamento societario, la conoscenza delle pratiche da parte della nuova amministrazione, l'eventuale rinuncia formale all'assunzione o la non imputabilità della mancata stipula ai lavoratori. Inoltre aveva omesso di valutare la disponibilità documentata di un nuovo datore e la situazione soggettiva maturata dopo il regolare ingresso in Italia. In materia di immigrazione, il giudizio deve considerare anche la situazione sostanziale e le sopravvenienze idonee a determinare un diverso esito del procedimento, soprattutto quando siano coinvolti diritti fondamentali e l'affidamento dello straniero entrato regolarmente in Italia. I provvedimenti sono stati quindi annullati, con possibilità per la Prefettura di rivalutare le posizioni alla luce delle circostanze sopravvenute e della disciplina vigente. Il Ministero è stato condannato alle spese di lite e al rimborso del contributo unificato, ove versato.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza semplificata quando ne ricorrono i presupposti e la causa è matura per la decisione.

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi soggettivamente e oggettivamente.

• art. 22, comma 11, d.lgs. 286/1998

  Il permesso per attesa occupazione ha natura eccezionale e presuppone la preesistenza di un rapporto di lavoro validamente instaurato, mediante precedente permesso per lavoro o stipula del contratto di soggiorno.

• art. 22, comma 5-quater, d.lgs. 286/1998

  È richiamato quale disposizione relativa alla revoca del nulla osta e ai presupposti del procedimento in materia di lavoro subordinato degli stranieri.

• art. 22, comma 5-quinquies, d.lgs. 286/1998

  Impone una specifica conferma della volontà del datore di lavoro di procedere all'assunzione prima del rilascio del visto e concorre a tutelare l'affidamento dello straniero.

• art. 42, comma 2, d.l. 73/2022, convertito dalla l. 122/2022

  Prevede la revoca del nulla osta e del visto quando, dopo il rilascio, siano accertati gli elementi ostativi previsti dagli artt. 22 e 24 del d.lgs. 286/1998; la sentenza chiarisce che la sopravvenuta indisponibilità del datore incide comunque su un presupposto essenziale del nulla osta.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non si applica alla revoca speciale del nulla osta determinata dal sopravvenuto venir meno di un presupposto essenziale, poiché tale revoca non è annullamento d'ufficio di un atto illegittimo.

• art. 5, comma 5, d.lgs. 286/1998

  È richiamato quale fondamento della necessità di valutare concretamente la posizione individuale dello straniero, la buona fede e le circostanze sopravvenute rilevanti per il soggiorno.

• art. 30-bis, comma 9, d.P.R. 394/1999

  Impone l'obbligo di cooperazione istruttoria rilevante per la valutazione della posizione dello straniero e delle circostanze che hanno impedito la stipula del contratto di soggiorno.

Massime di principio

• Il permesso di soggiorno per attesa occupazione previsto dall'art. 22, comma 11, del d.lgs. 286/1998 è un titolo eccezionale e accessorio rispetto al permesso per lavoro subordinato: presuppone che il rapporto di lavoro sia stato previamente e validamente instaurato, sicché non può essere utilizzato per colmare la mancata stipula del contratto di soggiorno o per estendere i canali ordinari di ingresso.
• Il nulla osta al lavoro subordinato è funzionalmente collegato allo specifico rapporto di lavoro indicato dal datore richiedente. La disponibilità di tale datore costituisce un presupposto essenziale; il suo venir meno può giustificare la revoca del nulla osta, ma non consente all'amministrazione di sostituire d'ufficio il datore originario con un soggetto estraneo alla procedura.
• La revoca del nulla osta fondata sul sopravvenuto venir meno di un presupposto essenziale non costituisce annullamento d'ufficio di un provvedimento illegittimo e non è soggetta al termine semestrale previsto dall'art. 21-nonies della l. 241/1990 né alla disciplina ordinaria dell'autotutela decisoria.
• Quando lo straniero sia entrato regolarmente in Italia e dimostri che la mancata stipulazione del contratto di soggiorno è dipesa dal datore di lavoro, l'amministrazione deve svolgere un'istruttoria effettiva sulle cause dell'omissione, sulla buona fede del lavoratore, sul mutamento societario e sull'eventuale disponibilità di un nuovo datore; non può fondare la revoca su una valutazione meramente presuntiva o su una comunicazione non proveniente dal datore originario.
• Nel giudizio amministrativo in materia di immigrazione, pur restando ferma la distinzione tra legittimità originaria dell'atto e sopravvenienze, devono essere considerate le circostanze successive suscettibili di determinare, nel rispetto della normativa vigente, un diverso esito del procedimento, soprattutto quando siano coinvolti diritti fondamentali e l'affidamento dello straniero derivante dal regolare ingresso e dall'inserimento sociale e lavorativo.
• La disponibilità di un nuovo datore di lavoro non legittima automaticamente il subentro nel nulla osta originario, ma costituisce un elemento sopravvenuto che l'amministrazione deve valutare nella riedizione del potere e nella complessiva posizione dello straniero.

Come è indicizzato