Sentenza n. 16093/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, ammesso al tirocinio in seconda posizione per la copertura di un posto di giudice onorario di pace a Pescopagano e successivamente giudicato idoneo, ha impugnato la nomina del candidato collocato davanti a lui e gli atti presupposti e conseguenti. Ha dedotto, anzitutto, che la graduatoria e la nomina applicavano il criterio di preferenza dell’anzianità professionale con il limite massimo di dieci anni, riprodotto nel bando sulla base dell’art. 4, comma 4, lett. a), d.lgs. 116/2017, sebbene la Corte costituzionale avesse dichiarato illegittimo quel limite con sentenza n. 213/2025, pubblicata prima della nomina e mentre il rapporto procedimentale era ancora pendente. In base alla propria iscrizione all’albo degli avvocati dal 21 gennaio 2010, il ricorrente ha sostenuto che la corretta valutazione dell’anzianità lo avrebbe collocato come vincitore. Ha inoltre contestato il giudizio di idoneità del controinteressato, richiamando il parere unanime di inidoneità espresso dalla Sezione autonoma del Consiglio giudiziario il 12 giugno 2025, fondato sulle criticità rilevate nelle prove e nell’attività penale, e censurando il superamento di tale parere da parte del CSM. Con i motivi aggiunti ha lamentato anche l’illegittimità del diniego di riesame e degli atti di nomina e immissione in servizio, per difetto di motivazione, contraddittorietà e insufficienza dell’istruttoria: i giudizi positivi complessivi non avrebbero chiarito se le carenze specifiche in diritto penale fossero state superate, benché il controinteressato fosse stato assegnato proprio al settore penale. Ha infine dedotto l’illegittimità derivata degli atti successivi. Il CSM e il controinteressato hanno eccepito la tardività dell’impugnazione, sostenendo che l’atto lesivo fosse già la graduatoria di ammissione al tirocinio del 17 gennaio 2024.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione preliminare di inammissibilità per tardiva impugnazione della graduatoria di ammissione al tirocinio. Tale graduatoria è un atto endoprocedimentale e prodromico: l’ammissione al tirocinio lascia il candidato nella posizione di aspirante e non determina né l’idoneità finale né il conferimento dell’incarico; la lesione si produce con la graduatoria degli idonei e con gli atti successivi di designazione e nomina. Nel merito, ha accolto la censura relativa al criterio dell’anzianità professionale: poiché la delibera di nomina dell’8 aprile 2026 e il decreto ministeriale del 21 maggio 2026 sono intervenuti dopo la sentenza costituzionale n. 213/2025 e il rapporto non era esaurito, il CSM deve rinnovare la valutazione del requisito di preferenza senza applicare il limite dei dieci anni dichiarato costituzionalmente illegittimo, tenendo conto dell’iscrizione del ricorrente all’albo dal 21 gennaio 2010. Ha accolto anche la censura motivazionale sul giudizio di idoneità del controinteressato: la delibera del CSM ha superato il parere negativo della Sezione autonoma facendo riferimento a valutazioni complessivamente positive, ma senza chiarire se le accertate carenze nel settore penale fossero state superate. La motivazione è insufficiente e perplessa, considerato che il controinteressato è stato assegnato proprio al settore penale. Il CSM dovrà quindi riesaminare anche tale profilo e darne conto con motivazione puntuale. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono stati accolti nei sensi indicati, senza pronuncia di annullamento immediato della nomina nel dispositivo, ma con obbligo di rinnovare la valutazione secondo i criteri conformativi della sentenza. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 4, comma 4, lett. a), d.lgs. 116/2017

  Pertanto, alla luce dell’iscrizione del ricorrente all’albo degli avvocati con decorrenza 21.1.2010 s’impone una rivalutazione che depone per l’accoglimento del ricorso, dovendosi disporre che il CSM rinnovi la valutazione relativa al requisito di cui all’art. 4, punto 2, lett. a) del bando (“in caso di uguale titolo di preferenza ai sensi del comma 1 prevale, nell'ordine: a) la maggiore anzianità professionale o di servizio, con il limite massimo di dieci anni di anzianità”), e ciò secondo la statuizione contenuta nella sentenza n. 213/2025.

  A seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale del limite massimo di dieci anni, la valutazione comparativa dell’anzianità professionale deve essere rinnovata senza applicare tale limite, se il procedimento non si era esaurito prima della pronuncia.

• art. 6, comma 5, d.lgs. 116/2017

  Il che, del resto, risulta avvalorato dall’art. 6, comma 5 del d.lgs. 116/2017, norma primaria che riguarda i magistrati onorari, secondo cui “la sezione autonoma per i magistrati onorari del consiglio giudiziario, acquisito il parere dell'ordine professionale al quale il richiedente risulti eventualmente iscritto, redige la graduatoria degli aspiranti, sulla base dei criteri indicati nell'articolo 4, commi 3 e 4, e formula le motivate proposte di ammissione al tirocinio sulla base delle domande ricevute e degli elementi acquisiti”; risulta, quindi, confermato che la graduatoria degli ammessi al tirocinio è riferita ad un’aspettativa giuridica riferita ad “aspiranti” in procinto di essere sottoposti ad un vaglio valutativo in esito al quale debba accertarsi, o meno, la relativa idoneità alle funzioni magistratuali.

  La graduatoria prevista per l’ammissione al tirocinio riguarda aspiranti ancora sottoposti alla successiva verifica di idoneità e non attribuisce, da sola, una posizione definitiva al conferimento dell’incarico.

• art. 7, comma 6, d.lgs. 116/2017

  Il che corrisponde alla previsione di cui all’art. 7, comma 6 del d.lgs. 116/2017, norma primaria secondo cui “la sezione autonoma per i magistrati onorari del consiglio giudiziario, acquisito il rapporto del magistrato collaboratore comprensivo delle schede valutative trasmesse dai magistrati affidatari e delle minute dei provvedimenti, esaminato il rapporto di cui al comma 6, formula un parere sull'idoneità del magistrato onorario in tirocinio e, per ciascun ufficio, propone al Consiglio superiore della magistratura la graduatoria degli idonei per il conferimento dell'incarico, formata sulla base della graduatoria di ammissione al tirocinio”.

  Il parere sull’idoneità e la proposta della graduatoria degli idonei sono fasi distinte dalla graduatoria di ammissione al tirocinio; la seconda graduatoria è quella funzionale al conferimento dell’incarico.

• art. 8, commi 8 e 9, del bando

  Ritiene il Collegio che tale motivazione sia insufficiente e perplessa, non essendosi in alcun modo accertato se per il settore penale, quello nel quale il controinteressato attualmente opera a seguito della nomina, quest’ultimo sia ritenuto idoneo o meno.

  Il giudizio complessivo di idoneità deve essere motivato anche rispetto alle specifiche funzioni e al settore in cui il candidato sarà impiegato; non basta richiamare valutazioni positive generali se permangono rilievi specifici e documentati relativi al settore di assegnazione.

• art. 136 Cost.

  Per la Corte Costituzionale, “a differenza dello ius superveniens, che attiene alla «vigenza normativa», la dichiarazione di illegittimità costituzionale rimuove la norma censurata dall'ordinamento in quanto affetta da una invalidità «genetica», legata al sistema di gerarchia delle fonti: invalidità che impone di considerarla tamquam non fuisset, con il solo limite - non del giudicato - ma di quegli effetti «già compiuti e del tutto consumati», per loro natura insuscettibili di neutralizzazione”.

  La declaratoria di illegittimità costituzionale rimuove la norma con effetto retroattivo, salvo il limite degli effetti già compiuti e definitivamente consumati; la norma non può essere applicata nei rapporti ancora pendenti.

• art. 30 l. 87/1953

  Quanto al diritto amministrativo, “è jus receptum l’affermazione secondo la quale le pronunce della Consulta producono effetti tanto per il passato quanto per il futuro. Per la giurisprudenza, la pronuncia di illegittimità costituzionale di una norma di legge determina la cessazione della sua efficacia erga omnes e la norma di diritto c.d. sostanziale (ma anche la norma processuale) - dichiarata incostituzionale - cessa di operare dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale nella gazzetta ufficiale, ai sensi dell'art. 30, l. 11 marzo 1953, n. 87; inoltre, avendo l'illegittimità costituzionale per presupposto l'invalidità originaria della legge, sia essa di natura sostanziale, procedimentale o processuale, per contrasto con un precetto costituzionale, le pronunce di accoglimento del giudice delle leggi - dichiarative di illegittimità costituzionale - eliminano la norma con effetto ex tunc, con la conseguenza che essa non è più applicabile, indipendentemente dalla circostanza che la fattispecie sia sorta in epoca anteriore alla pubblicazione della decisione”.

  Le pronunce di accoglimento della Corte costituzionale eliminano la norma con effetto ex tunc e ne impediscono l’applicazione anche alle fattispecie sorte anteriormente, fatti salvi i rapporti definitivamente esauriti.

• art. 39 c.p.a.

  E, non meno rilevante, il principio secondo cui l'interesse a ricorrere, quale species dell'interesse ad agire ex art. 100 c.p.c. (norma applicabile anche al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a.), deve avere le caratteristiche della concretezza e dell'attualità, e deve consistere in una utilità pratica, diretta ed immediata, che l'interessato può ottenere con il provvedimento richiesto al giudice, sicché il provvedimento giudiziale a cui si aspira mediante la proposizione del ricorso amministrativo deve essere idoneo ad assicurare, direttamente ed immediatamente, l'utilità che la parte ricorrente assume esserle sottratta o negata o disconosciuta, non essendo a tal fine sufficiente il mero riferimento alla generica pretesa al rispetto di norme, svincolate dalla prospettazione di vizi dell'atto che incidono sulla sfera giuridica del ricorrente.

  L’interesse a ricorrere deve essere concreto e attuale e il rimedio richiesto deve poter procurare un’utilità pratica, diretta e immediata; non è sufficiente invocare in astratto il rispetto della legalità.

• art. 100 c.p.c.

  E, non meno rilevante, il principio secondo cui l'interesse a ricorrere, quale species dell'interesse ad agire ex art. 100 c.p.c. (norma applicabile anche al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a.), deve avere le caratteristiche della concretezza e dell'attualità, e deve consistere in una utilità pratica, diretta ed immediata, che l'interessato può ottenere con il provvedimento richiesto al giudice, sicché il provvedimento giudiziale a cui si aspira mediante la proposizione del ricorso amministrativo deve essere idoneo ad assicurare, direttamente ed immediatamente, l'utilità che la parte ricorrente assume esserle sottratta o negata o disconosciuta, non essendo a tal fine sufficiente il mero riferimento alla generica pretesa al rispetto di norme, svincolate dalla prospettazione di vizi dell'atto che incidono sulla sfera giuridica del ricorrente.

  L’interesse processuale richiede un’utilità concreta, attuale e direttamente conseguibile mediante il provvedimento giurisdizionale richiesto.

Massime di principio

• Nelle procedure di conferimento degli incarichi di magistrato onorario, la graduatoria di ammissione al tirocinio è un atto endoprocedimentale e prodromico: non attribuisce l’idoneità al conferimento né determina, di regola, una lesione immediatamente impugnabile per il candidato ammesso al tirocinio. La lesione si concreta con la valutazione finale di idoneità e con gli atti successivi di designazione e nomina.
• La declaratoria di illegittimità costituzionale opera retroattivamente anche sui procedimenti amministrativi pendenti, salvo che il rapporto si sia definitivamente esaurito per giudicato, inoppugnabilità o altro fatto consolidante. Una graduatoria preparatoria che non conclude la procedura e lascia ancora da compiere il tirocinio e la valutazione di idoneità non rende, per ciò solo, esaurito il rapporto.
• Quando una pronuncia costituzionale elimina un criterio legale di preferenza e gli atti conclusivi della procedura sono adottati dopo la pubblicazione della pronuncia, l’amministrazione deve rinnovare la valutazione comparativa senza applicare la parte della norma dichiarata illegittima, se il rapporto amministrativo è ancora pendente.
• Il superamento di un parere negativo sull’idoneità richiede una motivazione che dia conto delle criticità specifiche emerse e degli elementi che consentono di ritenerle superate. Un giudizio complessivamente positivo fondato su valutazioni relative ad altri ambiti non è sufficiente quando le carenze riguardano proprio il settore nel quale il candidato è destinato a svolgere le funzioni.

Come è indicizzato