Sentenza n. 14429/2026 - Roma, Sezione 1T

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il sistema del payback sui dispositivi medici e gli atti statali e regionali attuativi, deducendo violazione delle garanzie partecipative, difetto di istruttoria e motivazione, mancata ostensione dei dati contabili, genericità dei criteri di calcolo, errata inclusione di servizi accessori e IVA nel fatturato, violazione dei principi di trasparenza, buona amministrazione, affidamento, ragionevolezza e proporzionalità. Ha inoltre sostenuto che il payback avrebbe modificato retroattivamente l'equilibrio economico dei contratti pubblici già eseguiti, violato la libertà di iniziativa economica, il diritto di proprietà, la capacità contributiva e la riserva di legge, nonché i principi europei. Ha chiesto la disapplicazione della normativa interna, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, la rimessione alla Corte costituzionale, l'acquisizione della documentazione contabile e il risarcimento del danno. In relazione alla determinazione regionale, ha contestato anche l'importo concretamente richiesto e la correttezza dei dati utilizzati.

La decisione

Il TAR ha respinto le censure rivolte agli atti statali, ritenendo legittimo il quadro normativo del payback alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024. Il meccanismo è stato qualificato come ragionevole e proporzionato, finalizzato al contenimento della spesa sanitaria e sufficientemente determinato dalla legge. Le imprese conoscevano già dal 2015 l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di concorrere al ripiano, sicché non potevano invocare un affidamento tutelabile sul mantenimento integrale dei prezzi. Il payback opera inoltre esternamente ai contratti di fornitura e non modifica né l'esito delle gare né il prezzo contrattuale. Sono stati ritenuti sufficientemente chiari i criteri di calcolo fondati sui dati della voce BA0210 del modello CE; l'IVA è legittimamente computata al lordo, mentre l'eventuale inclusione di servizi accessori dipende da una corretta contabilizzazione delle forniture. Il prelievo costituisce prestazione patrimoniale imposta, ma non tributo, e non è quindi soggetto ai parametri propri della capacità contributiva né alla giurisdizione tributaria. Anche la censura contabile è stata respinta: l'obbligazione, quando diviene certa e determinabile, può essere rilevata come componente negativo nell'esercizio di emersione, quale sopravvenienza passiva. Quanto alla determinazione regionale, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: l'atto regionale è meramente vincolato, tecnico-contabile e ricognitivo, non espressione di potere autoritativo. La controversia sul quantum debeatur attiene a un diritto soggettivo patrimoniale e va proposta davanti al giudice ordinario; sono state quindi dichiarate non scrutinabili le censure relative al calcolo concreto dell'importo e alla documentazione istruttoria. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Il superamento del tetto di spesa nazionale e regionale per l'acquisto di dispositivi medici è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA; le aziende fornitrici concorrono al ripiano in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa regionale.

  La disciplina legislativa individua sufficientemente soggetti obbligati, oggetto della prestazione, percentuali di riparto e criteri generali della procedura; il comma 9-bis attribuisce alle Regioni la sola attuazione tecnico-contabile del ripiano per gli anni 2015-2018.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Le Regioni e le Province autonome definiscono l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile.

  La disposizione rende operative le procedure di ripiano già previste, senza innovare sostanzialmente l'obbligo delle imprese.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, prevedendo la rilevazione del superamento sulla base del fatturato al lordo dell'IVA e la relativa certificazione con decreto ministeriale.

• art. 1 d.m. 6 luglio 2022

  Lo scostamento è calcolato con riferimento ai dati di costo rilevati a consuntivo come risultanti dal modello CE consolidato regionale alla voce BA0210 - Dispositivi medici.

  Il decreto ministeriale certifica il superamento del tetto e quantifica, per ciascuna Regione e annualità, lo scostamento e la quota complessiva di ripiano.

• d.m. 6 ottobre 2022

  Linee guida propedeutiche all'emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto relativo alla spesa per dispositivi medici.

  Definisce le modalità procedurali per la ricognizione delle fatture, il calcolo del fatturato al lordo dell'IVA e l'individuazione delle quote individuali.

• art. 23 Cost.

  Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge.

  Il payback è una prestazione patrimoniale imposta, ma la riserva di legge è rispettata perché la disciplina individua soggetti, oggetto, percentuali e criteri generali del ripiano.

• art. 41 Cost.

  La limitazione patrimoniale derivante dal payback è ragionevole e proporzionata rispetto alla finalità di contenimento della spesa sanitaria.

• art. 53 Cost.

  Non trova applicazione quale parametro del payback, poiché la prestazione non ha natura tributaria.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia per la quale il giudice amministrativo abbia declinato la giurisdizione, entro il termine indicato nella sentenza.

• art. 74 c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di richiamare la motivazione di precedenti conformi della Sezione.

Massime di principio

• La controversia sull'atto regionale che quantifica, in applicazione vincolata della legge e dei decreti ministeriali, la quota di payback dovuta da una singola impresa fornitrice di dispositivi medici attiene a un diritto soggettivo patrimoniale e spetta alla giurisdizione ordinaria, perché l'atto non costituisce esercizio di potere autoritativo ma accertamento tecnico-contabile del quantum debeatur.
• Nel sistema del payback per gli anni 2015-2018, la determinazione del tetto di spesa, la certificazione del suo superamento e la quantificazione dello scostamento complessivo spettano alle autorità statali; le Regioni svolgono esclusivamente attività attuative e vincolate di verifica, individuazione delle imprese e calcolo delle quote individuali.
• Il payback sui dispositivi medici non modifica retroattivamente i contratti pubblici né l'esito delle gare, poiché opera esternamente sui ricavi complessivi dei fornitori e non incide sul prezzo o sull'oggetto delle singole forniture.
• La disciplina del payback è compatibile con i principi di affidamento, ragionevolezza e proporzionalità quando l'obbligo di ripiano e i suoi criteri essenziali erano conoscibili dalle imprese già al momento della partecipazione alle gare.
• La prestazione di payback è una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell'art. 23 Cost., ma non costituisce un tributo quando mancano i caratteri propri del prelievo fiscale e il rapporto concerne direttamente il ripiano di una quota della spesa sanitaria.
• Ai fini del calcolo del superamento del tetto, il fatturato dei dispositivi medici è computato al lordo dell'IVA; i servizi accessori non rientrano nella nozione di fatturato dei dispositivi quando siano contabilmente distinti come prestazioni di servizi.

Come è indicizzato