Sentenza n. 9629/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il primo diniego del permesso di costruire e gli atti endoprocedimentali presupposti, chiedendo anche l'accertamento della formazione del silenzio-assenso ai sensi dell'art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001. Il primo progetto prevedeva la demolizione e ricostruzione di un edificio con destinazione prevalentemente residenziale, beneficiando dell'aumento premiale di cubatura previsto dalla legislazione regionale sulla rigenerazione urbana e del recupero abitativo del sottotetto. Il diniego era fondato sull'assenza della prova della preesistente destinazione residenziale o turistico-ricettiva dei locali sottotetto e sull'indebito cumulo dei benefici previsti dalle leggi regionali del Lazio n. 7/2017 e n. 13/2009. Nel corso del giudizio la ricorrente ha presentato un nuovo progetto, con diversa sagoma, altezza e area di sedime, poi respinto da Roma Capitale. Con motivi aggiunti la ricorrente ha dedotto, tra l'altro: violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990, per l'introduzione di nuovi motivi ostativi senza un nuovo o adeguato contraddittorio; violazione dell'art. 41-quinquies l. 1150/1942, sostenendo che il piano attuativo non fosse necessario in una zona già urbanizzata; erronea applicazione degli artt. 7, 8 e 9 d.m. 1444/1968, in tema di densità edilizia, altezza e distanze; erronea interpretazione dell'art. 4 delle NTA del PRG di Roma quanto al computo nella SUL delle cantine collocate presso il piano di copertura; erroneo mancato computo nella SUL della volumetria di un garage aperto su due lati, qualificato dalla ricorrente come capannone autonomo.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. La presentazione di un progetto radicalmente diverso, relativo allo stesso immobile ma con diversa sagoma, altezza e area di sedime, ha dato luogo a un nuovo procedimento amministrativo e ha comportato il volontario abbandono del primo progetto; l'eventuale annullamento del primo diniego non avrebbe quindi procurato alla ricorrente alcuna utilità concreta. Il ricorso per motivi aggiunti è stato respinto. Il TAR ha ritenuto che il nuovo progetto non costituisse una mera modifica del precedente, ma un'opera differente, tale da giustificare una nuova istruttoria e l'esame di nuovi motivi ostativi; pertanto non operava la preclusione sostanziale collegata all'art. 10-bis l. 241/1990. È stata ritenuta necessaria l'approvazione di un piano particolareggiato o di una lottizzazione convenzionata, ai sensi dell'art. 41-quinquies, comma 6, l. 1150/1942, poiché l'edificio progettato superava l'altezza di 25 metri, senza che la sufficiente urbanizzazione della zona potesse supplire all'assenza del piano attuativo. L'intervento è stato qualificato come nuova costruzione, poiché l'immobile ricadeva in zona A e la ricostruzione non conservava sagoma, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente. Ne è conseguita la violazione dell'art. 7 d.m. 1444/1968, essendo indicata una densità fondiaria di 8,12 mc/mq, superiore al limite di 5 mc/mq. È stata inoltre ravvisata la violazione dell'art. 8 d.m. 1444/1968, poiché l'edificio progettato, alto 32,80 metri, superava l'altezza media degli edifici circostanti, indicata anche dalla perizia della ricorrente in 31 metri. Quanto all'art. 9 d.m. 1444/1968, il TAR ha affermato l'applicabilità del limite delle distanze anche alle nuove costruzioni in zona A, ma ha rilevato che nel caso concreto la documentazione tecnica attestava il rispetto del distacco minimo di 10 metri; la censura è stata quindi ritenuta non decisiva. È stata ritenuta corretta l'inclusione nella SUL delle cantine alte 2,40 metri, poiché l'esclusione prevista dall'art. 4, lett. d), NTA riguarda locali completamente interrati o emergenti non oltre 0,80 metri, mentre la lett. f) concerne locali di altezza utile inferiore a 1,80 metri. È stata infine respinta la censura relativa al manufatto aperto su due lati, in quanto la perizia non consentiva di qualificarlo come capannone autonomo e non forniva una rappresentazione metrica e analitica sufficiente della volumetria. Le ulteriori censure sono state assorbite, trattandosi di un atto plurimotivato, idoneamente sostenuto anche da una sola autonoma ragione legittima. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 55 c.p.a.

  Richiamato quale fondamento della domanda cautelare proposta con il ricorso introduttivo.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La preclusione sostanziale relativa ai motivi ostativi già comunicati non impedisce all'amministrazione di svolgere una nuova istruttoria e formulare nuovi motivi quando il privato presenti un progetto realmente diverso, che avvii un nuovo procedimento.

• art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001

  Invocato dalla ricorrente per l'accertamento della formazione del silenzio-assenso sull'istanza di permesso di costruire; la domanda è divenuta improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse senza un accertamento favorevole sul silenzio-assenso.

• art. 41-quinquies, comma 6, l. 1150/1942

  nei Comuni dotati di piano regolatore generale o di programma di fabbricazione, nelle zone in cui siano consentite costruzioni per volumi superiori a tre metri cubi per metro quadrato di area edificabile, ovvero siano consentite altezze superiori a metri 25 non possono essere realizzati edifici con volumi ed altezze superiori a detti limiti, se non previa approvazione di apposito piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata estesi alla intera zona e contenenti la disposizione planovolumetrica degli edifici previsti nella zona stessa

  Quando l'edificio supera l'altezza di 25 metri, il piano attuativo è necessario e la sufficiente urbanizzazione della zona non consente di superare tale requisito.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche

  Per gli immobili situati in zona A, la demolizione e ricostruzione conserva la qualificazione di ristrutturazione edilizia solo se sono mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, senza incrementi di volumetria; diversamente l'intervento è nuova costruzione.

• art. 7 d.m. 1444/1968

  per le eventuali nuove costruzioni ammesse, la densità fondiaria non deve superare il 50% della densità fondiaria media della zona e, in nessun caso, i 5 mc/mq

  La nuova costruzione non può superare il limite assoluto di 5 mc/mq; il progetto con densità di 8,12 mc/mq viola tale limite.

• art. 8 d.m. 1444/1968

  per le eventuali trasformazioni o nuove costruzioni che risultino ammissibili, l’altezza massima di ogni edificio non può superare l’altezza degli edifici circostanti di carattere storico-artistico

  L'altezza della nuova costruzione non può superare quella degli edifici circostanti di carattere storico-artistico; il progetto alto 32,80 metri eccedeva l'altezza media circostante indicata in 31 metri.

• art. 9 d.m. 1444/1968

  per le operazioni di risanamento conservativo e per le eventuali ristrutturazioni, le distanze tra gli edifici non possono essere inferiori a quelle intercorrenti tra i volumi edificati preesistenti

  I limiti sulle distanze si applicano anche alle attività edilizie in zona A e non possono essere derogati per le nuove costruzioni; nel caso concreto, tuttavia, il limite di 10 metri risultava rispettato.

• art. 4 NTA del PRG di Roma Capitale

  i locali cantine sono esclusi dal computo della SUL ove completamente interrati o emergenti non oltre m. 0,80 fuori terra, misurati fino all’intradosso del solaio

  Le cantine alte 2,40 metri e collocate presso il piano di copertura non rientrano nell'esclusione e devono essere computate nella SUL.

• art. 14 preleggi

  La deroga ai limiti sulle distanze, quale eccezione alla regola, non può essere estesa oltre i casi espressamente previsti.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato per la memoria depositata dalla ricorrente prima dell'udienza pubblica.

Massime di principio

• La presentazione, nel corso del giudizio, di un progetto edilizio realmente nuovo e diverso dal progetto originario, per sagoma, altezza e area di sedime, avvia un distinto procedimento amministrativo e determina la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sul diniego del primo progetto, quando l'eventuale annullamento non procurerebbe più alcuna utilità concreta al ricorrente.
• Quando l'amministrazione riesamina la vicenda alla luce di un progetto radicalmente diverso, non opera la preclusione sostanziale derivante dall'art. 10-bis l. 241/1990 rispetto ai motivi ostativi del procedimento precedente, poiché la nuova istruttoria può fondarsi sulle caratteristiche e sulle criticità proprie del nuovo progetto.
• Ai sensi dell'art. 41-quinquies, comma 6, l. 1150/1942, per la realizzazione di edifici di altezza superiore a 25 metri è necessario un piano particolareggiato o una lottizzazione convenzionata estesa all'intera zona; la sufficiente urbanizzazione dell'area non sostituisce il piano attuativo richiesto dalla legge.
• In zona A, la demolizione e ricostruzione costituisce nuova costruzione, anziché ristrutturazione edilizia, quando non siano conservati sagoma, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente; alla nuova costruzione si applicano i limiti di densità e altezza del d.m. 1444/1968.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, la legittimità di una sola autonoma ragione sufficiente a sostenere la decisione consente il rigetto del ricorso, con assorbimento delle censure rivolte contro le ulteriori ragioni.
• Le cantine non possono essere escluse dal computo della SUL sulla base della disciplina relativa ai locali di altezza inferiore a 1,80 metri quando presentano un'altezza di 2,40 metri; al di fuori dei parametri espressamente previsti dalle NTA, devono essere computate nella superficie utile lorda.

Come è indicizzato