Cassazione Civile, Sentenza n. 13743/2026 del 11/05/2026

Esito

La controversia

L'Agenzia del Demanio ha impugnato la sentenza della Corte d'appello che aveva accolto l'appello della società opponente, denunciando: 1) nullità della sentenza per violazione dell'art. 112 c.p.c. e omissione di decisione su questione preliminare (ossia se la contestazione dell'an e del quantum dell'indennità dovesse essere preventivamente proposta contro la 'seconda richiesta di pagamento' ex art. 1, comma 274, L. 311/2004); 2) errata interpretazione e applicazione dell'art. 1, comma 274, L. 311/2004 (sulla necessità di un titolo esecutivo o di altro atto amministrativo idoneo per iscrivere a ruolo e per la 'irretrattabilità' del credito); 3) violazione dell'art. 8 D.L. 400/1993 (questione nuova non affrontata in appello).

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso. Ha rilevato che, sebbene la Corte d'appello non abbia esplicitamente deciso sull'eccezione preliminare sollevata dall'Agenzia del Demanio, tale omissione non ha richiesto la cassazione perché la questione poteva essere decisa in diritto senza ulteriori accertamenti di fatto e la Cassazione ha corretto la motivazione ai sensi dell'art. 384 c.p.c. Sostanzialmente la Corte ha affermato che l'art. 1, comma 274, L. 311/2004 non rende la richiesta di pagamento "irretrattabile" né preclude la successiva opposizione all'esecuzione per somme relative all'uso di immobili dello Stato (si tratta di crediti di natura non tributaria, in assenza di una specifica disposizione di preclusione). Ha inoltre chiarito che, se l'amministrazione fonda l'iscrizione a ruolo su un accertamento amministrativo, tale atto deve avere i requisiti tipici dell'atto amministrativo (motivazione, notifica) perché produca effetti di inoppugnabilità/esecutività. Le spese del giudizio sono state compensate e l'Agenzia esentata dall'obbligo addizionale del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 1, comma 274, Legge n. 311/2004

  Relativamente alle somme non corrisposte all'erario per l'utilizzo, a qualsiasi titolo, di immobili di proprietà dello Stato, decorsi novanta giorni dalla notificazione, da parte dell'Agenzia del demanio ovvero degli enti gestori, della seconda richiesta di pagamento delle somme dovute, anche a titolo di occupazione di fatto, si procede alla loro riscossione mediante ruolo, con la rivalutazione monetaria e gli interessi legali.

  La Corte ha ritenuto che la norma attiva la procedura di riscossione mediante ruolo anche per occupazioni di fatto, ma non trasforma la richiesta di pagamento in un atto impositivo 'irretrattabile' né introduce di per sé una preclusione alla successiva impugnazione del credito, trattandosi di entrata di natura non tributaria e in mancanza di una espressa previsione di decadenza o preclusione.

• art. 21, D.Lgs. 46/1999

  Riferito per distinzione: tale disposizione richiede, in generale, un titolo avente efficacia esecutiva per l'iscrizione a ruolo delle entrate di diritto privato salvo diverse disposizioni di legge; la Corte ha osservato che la L. 311/2004 opera una deroga, ma l'iscrizione a ruolo fondata su un accertamento amministrativo richiede che tale atto abbia i caratteri propri dell'atto amministrativo (motivazione e notifica).

• art. 112 c.p.c. e art. 360 c.p.c.

  Richiamati nelle doglianze per la mancata pronuncia su questioni rilevanti e per i motivi di ricorso (vizi di motivazione/omissione); la Corte ha riconosciuto l'omissione ma l'ha ritenuta sanabile mediante correzione della motivazione ex art. 384 c.p.c.

• art. 384 c.p.c.

  Invocato come base per la correzione della motivazione delle sentenze di merito quando l'omissione riguarda questioni di diritto che non richiedono accertamenti di fatto ulteriori: la Corte vi ha fatto ricorso per neutralizzare l'eventuale nullità derivante dall'omessa pronuncia.

• art. 615 c.p.c.

  Norma processuale sostanziale invocata dalla resistente per l'opposizione alla cartella esattoriale; la Corte ha riconfermato la possibilità di contestare il merito della pretesa mediante opposizione all'esecuzione anche per somme iscritte a ruolo ai sensi della L. 311/2004, se non è prevista una preclusione normativa.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  Richiamato in relazione all'esonero dall'obbligo di versare l'ulteriore importo del contributo unificato da parte della ricorrente, in quanto Amministrazione dello Stato.

• art. 2 e 3 r.d. n. 639/1910 (richiamati)

  Richiamati a titolo di confronto giurisprudenziale: in materia di ingiunzione fiscale la mancata impugnazione del precedente atto non sempre preclude l'opposizione di merito; la Corte usa tali confronti per distinguere le diverse discipline (tributaria vs. extratributaria).

• art. 8 D.L. 400/1993

  Citato dalla ricorrente in terzo motivo, ma la Corte ha ritenuto la questione inammissibile perché nuova e non trattata in appello; la sentenza impugnata non si è basata su tale disposizione.

Massime di principio

• La mancata impugnazione della 'seconda richiesta di pagamento' ex art. 1, comma 274, L. 311/2004 non determina automaticamente l'impossibilità di contestare in seguito il merito della pretesa tramite opposizione all'esecuzione, salvo che una norma espressa preveda una specifica decadenza o preclusione.
• Se l'amministrazione intende fondare l'iscrizione a ruolo su un accertamento amministrativo, tale atto deve avere i requisiti tipici dell'atto amministrativo (motivazione, notifica) per acquisire efficacia di inoppugnabilità/esecutività rispetto al destinatario.
• Le controversie relative a crediti di natura non tributaria seguono regole diverse rispetto alle pretese tributarie: le preclusioni tipiche del contenzioso tributario non si trasferiscono automaticamente alle entrate extratributarie in assenza di una specifica norma.
• Se il giudice di merito omette di decidere su una questione di diritto ma la decisione può essere corretta senza ulteriori accertamenti di fatto, la Corte di Cassazione può sanare l'omissione ai sensi dell'art. 384 c.p.c. senza pronunciare la cassazione.
• In un giudizio di opposizione alla cartella esattoriale basata su riscossione mediante ruolo ai sensi della L. 311/2004, il debitore deve comunque dedurre e provare le censure di merito (es. inesistenza o difformità delle opere, mancanza di titolo) nell'ambito dell'opposizione; l'Amministrazione può rispondere chiedendo l'accertamento formale del credito.