L.R. Lazio 7/2017

Rigenerazione urbana e recupero edilizio nel Lazio

La legge regionale detta una disciplina organica per favorire il riuso del patrimonio edilizio esistente, la riqualificazione di aree degradate e la rigenerazione urbana nel territorio della Regione Lazio. Il provvedimento opera nel quadro della normativa edilizia e urbanistica statale e regionale, con numerose condizioni, esclusioni territoriali e procedure comunali.

Finalità e ambito di applicazione

La legge mira a promuovere una rigenerazione urbana ampia, comprensiva di profili sociali, economici, urbanistici ed edilizi, a limitare il consumo di suolo, a migliorare la qualità ambientale e architettonica degli insediamenti e a incentivare sicurezza sismica, efficienza energetica, verde urbano e uso di materiali e tecniche sostenibili. Gli interventi sono ammessi, in generale, nelle porzioni di territorio urbanizzate e su edifici legittimamente realizzati o legittimati da sanatoria.

Sono previste varie esclusioni e limiti territoriali:

• non si applica nelle aree a vincolo di inedificabilità assoluta, salvo delocalizzazione al di fuori di tali aree;
• nelle aree naturali protette solo in presenza delle condizioni previste dalla legge e, se del caso, previa autorizzazione dell’ente parco;
• nelle zone omogenee E, salvo eccezioni e nei limiti indicati dalla legge;
• non si applica nelle zone qualificate dal PTPR come insediamenti urbani storici;
• per gli immobili in area vincolata paesaggisticamente serve l’autorizzazione paesaggistica, salvo i casi esclusi dalla normativa statale.

I comuni possono, entro termini differenziati in base alla popolazione, individuare porzioni di territorio o immobili nei quali escludere o limitare gli interventi, e in quel periodo iniziale sono sospese le nuove SCIA e istanze relative agli interventi disciplinati dalla legge, con alcune eccezioni per le pratiche già presentate.

Programmi di rigenerazione urbana

I programmi di rigenerazione urbana sono complessi di interventi urbanistici, edilizi e socioeconomici finalizzati a riqualificare contesti in criticità o degrado e a recuperare edifici, complessi e ambiti dismessi o inutilizzati. Possono includere mobilità sostenibile, agricoltura urbana e autonomia energetica da fonti rinnovabili.

La loro realizzazione richiede l’esistenza o l’adeguamento delle urbanizzazioni primarie e degli standard urbanistici. I comuni approvano i programmi valutando anche le proposte dei privati e delle associazioni consortili di recupero urbano, indicando in particolare:

• strategia localizzativa e ricadute sul piano urbanistico;
• obiettivi di riqualificazione, sostenibilità e riduzione dei consumi;
• prescrizioni progettuali;
• premialità volumetriche, entro il limite del 60% della superficie lorda esistente;
• destinazioni d’uso ammesse;
• eventuale quota di edilizia residenziale pubblica o sociale;
• opere di mitigazione e compensazione ambientale;
• opere pubbliche o di pubblico interesse;
• aree verdi attrezzate;
• politiche pubbliche correlate;
• iniziative di partecipazione civica;
• soggetti da coinvolgere e modalità di selezione dei privati;
• relazione di fattibilità economica, con riferimento al Protocollo ITACA Lazio.

Le premialità aumentano del 5% se la superficie coperta esistente è ridotta almeno del 15% a favore di superficie permeabile, e del 10% se il programma è realizzato tramite concorso di progettazione. Nei programmi deve essere previsto almeno il 30% di materiali di recupero da demolizione.

Ambiti territoriali di riqualificazione e recupero edilizio

I comuni possono individuare ambiti territoriali urbani nei quali consentire, con titolo edilizio valido o permesso di costruire convenzionato, interventi di ristrutturazione edilizia o urbanistica, nonché demolizione e ricostruzione con premialità fino al 30% della superficie lorda o volumetria preesistente.

È consentito il mutamento di destinazione d’uso tra destinazioni compatibili o complementari, con alcune regole interne alle categorie funzionali previste dalla legge, ma con divieto di mutamento finalizzato all’apertura di grandi strutture di vendita. È possibile anche la delocalizzazione della ricostruzione o della sola premialità in aree trasformabili dell’ambito, con eventuale cessione dell’area liberata e bonifica a carico del proponente.

Le deliberazioni comunali sono di competenza del consiglio comunale, salvo i comuni cui il governo del territorio è stato conferito alla giunta. Anche qui è richiesta la documentazione delle eventuali fasi di partecipazione pubblica.

Ambiti territoriali di delocalizzazione

La legge consente ai comuni di individuare specifici ambiti nei quali, per la presenza di vincoli o di particolari esigenze urbanistiche, ambientali o infrastrutturali, sia possibile demolire edifici esistenti e ricollocarne totalmente la cubatura in altri ambiti trasformabili individuati dal comune.

La delocalizzazione comporta una premialità fino al 40% della volumetria o superficie lorda preesistente, incrementabile di un ulteriore 5% se l’area libera viene ceduta gratuitamente al comune. La bonifica dell’area liberata, se necessaria, resta a carico del proponente e deve essere regolata con atto d’obbligo.

Mutamento di destinazione d’uso

I comuni possono, entro il 31 dicembre 2025, deliberare l’ammissibilità di interventi di ristrutturazione edilizia, anche con demolizione e ricostruzione, su singoli edifici o almeno sul 60% di essi, fino a una superficie lorda complessiva massima di 15.000 mq, con mutamento di destinazione d’uso tra le categorie funzionali dell’articolo 23-ter del d.p.r. 380/2001, esclusa quella rurale. Il comune può anche escludere del tutto l’applicazione della disciplina.

In assenza di deliberazione entro il termine, la disciplina si applica direttamente, ma con limiti più contenuti:

• fino a 1.500 mq nei comuni fino a 10.000 abitanti;
• fino a 2.000 mq nei comuni con più di 10.000 abitanti.

In ogni caso la disciplina non si applica nei consorzi industriali, nei piani degli insediamenti produttivi e nelle zone di insediamento urbano storico del PTPR. Restano esclusi i cambi di destinazione finalizzati all’apertura di grandi strutture di vendita. Le deliberazioni già approvate dai comuni alla data indicata dalla legge restano efficaci fino alla nuova deliberazione.

Ampliamenti per miglioramento sismico ed efficientamento energetico

Per gli edifici residenziali sono consentiti ampliamenti del 20% della volumetria o superficie lorda esistente, con massimo 70 mq, elevabile al 25% e a 80 mq per interventi di bioedilizia come tetti verdi o tetti giardino. Per gli edifici non residenziali il massimo è 150 mq.

Se l’edificio è già conforme alle norme tecniche per le costruzioni, l’ampliamento può essere ottenuto con il solo efficientamento energetico. Gli interventi devono garantire un salto di due classi energetiche se l’edificio è sotto la classe C, oppure di una classe se è già in classe C o superiore.

Gli ampliamenti possono avvenire in adiacenza o aderenza, anche su superfici accessorie, e, se ciò non è possibile, anche con corpo edilizio separato. In alcuni casi possono essere realizzati anche fuori dalle porzioni di territorio urbanizzato, ma sempre all’interno del medesimo lotto. Si applicano i limiti di distanza e altezza della normativa vigente e le norme tecniche antisismiche. Nei comuni del cratere sismico 2016, il corpo separato può essere autorizzato anche su altro lotto nella disponibilità del richiedente, nello stesso comune e fuori dalle zone agricole salvo infrastrutturazione primaria comprovata.

La disciplina impone inoltre il rispetto della normativa statale e regionale in materia energetico-ambientale e di bioedilizia. In relazione agli interventi sulla prima casa, il comune può ridurre fino al 30% gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria.

Interventi diretti di ristrutturazione, demolizione e recupero di superfici accessorie

Per il perseguimento delle finalità della legge, sono sempre consentiti, con titolo edilizio idoneo, interventi diretti di ristrutturazione edilizia e demolizione/ricostruzione su singoli edifici, con incremento fino al 20% della volumetria o superficie lorda, e fino al 40% per demolizione e ricostruzione; per gli edifici produttivi i limiti sono più bassi. È consentito anche l’aumento delle unità immobiliari.

La ristrutturazione edilizia deve rispettare la nozione sostanziale di trasformazione dell’organismo edilizio. La ricostruzione può avvenire, in alcuni casi, anche su lotti diversi della medesima zona o sottozona, con uguali indici edificatori e previa valutazione comunale; in tali ipotesi è richiesto il permesso di costruire convenzionato. È ammessa anche, per motivate ragioni, la ricostruzione con premialità fuori dalle porzioni urbanizzate purché all’interno del medesimo lotto.

È inoltre consentito il recupero di superfici o volumi accessori o pertinenziali, fino al 20% del volume o della superficie di ogni edificio e comunque entro 100 mq, con destinazione dell’edificio di riferimento, esclusi i volumi funzionali all’attività agricola.

Nell’ambito di questi interventi sono ammessi:

• il mantenimento della destinazione in essere;
• mutamenti di destinazione d’uso tra quelle previste dallo strumento urbanistico;
• mutamenti all’interno della medesima categoria funzionale;
• conservazione di più destinazioni negli edifici a uso misto;
• mutamento di destinazione d’uso nell’ambito di ristrutturazioni che interessino almeno il 60% dell’edificio, senza aumento di volume o superficie.

Per teatri, sale cinematografiche e centri culturali polifunzionali è consentito l’inserimento di attività commerciali, artigianali e di servizi fino al 30% della superficie complessiva, purché accessorie rispetto all’attività prevalente. Per gli enti gestori di ERP che recuperino pertinenze o locali tecnici dismessi per finalità socio-culturali e sportive, il contributo straordinario non può superare il 10% del maggior valore generato.

La disciplina vale anche per le opere di urbanizzazione secondaria, con regole specifiche sulla prova della legittimità preesistente e sulla consistenza edilizia. Gli interventi non si applicano agli edifici in insediamenti urbani storici del PTPR.

Permesso di costruire convenzionato e opere pubbliche

Per gli interventi della legge è possibile utilizzare il permesso di costruire convenzionato. Esso consente la realizzazione, a scomputo, delle opere pubbliche derivanti dalla trasformazione e la cessione delle aree per gli standard urbanistici. Se il progetto riguarda più edifici, deve essere unitario e può redistribuire volumetrie e premialità all’interno del perimetro di intervento.

Dotazioni territoriali, standard urbanistici e regole comuni

Se gli interventi comportano aumento del carico urbanistico, devono essere garantiti gli standard urbanistici minimi, con cessione delle aree necessarie su aree adiacenti o entro 1.000 metri dall’intervento. In alternativa, nei casi previsti e con i limiti dimensionali indicati, è possibile monetizzare gli standard. Le somme derivanti dalla monetizzazione e dagli oneri non scomputati sono vincolate alla realizzazione o manutenzione di opere pubbliche nell’ambito dell’intervento o nel territorio circostante.

Gli interventi previsti dalla legge si applicano indipendentemente dalle previsioni normative o regolamentari degli strumenti urbanistici comunali, ma restano subordinati all’esistenza o all’adeguamento delle urbanizzazioni primarie e, nei casi di demolizione e ricostruzione non qualificati come ristrutturazione, anche alla dotazione di parcheggi.

Per la ricostruzione degli edifici demoliti è consentito il mantenimento delle distanze preesistenti, con rispetto della distanza minima di 10 metri tra pareti finestrate, e sono ammesse deroghe a densità fondiarie e altezze massime, ma solo per realizzare premialità e mutamenti di destinazione d’uso previsti dalla legge.

La consistenza edilizia preesistente va determinata in base ai parametri del titolo edilizio originario o, in mancanza, con le regole e le perizie previste. Le premialità della legge sono una tantum, non cumulabili tra loro né con quelle di altre leggi regionali o statali, né con gli aumenti derivanti dalla conversione tra superficie e volume.

Gli edifici di nuova costruzione devono raggiungere almeno la classe energetica A1. Gli interventi di sostituzione edilizia devono prevedere gli impianti richiesti dal d.p.r. 380/2001. Le trasformazioni di destinazione d’uso producono anche la modifica automatica della destinazione di zona dell’area di sedime e delle aree pertinenziali e standard, con aggiornamento cartografico quinquennale degli strumenti urbanistici.

Per gli interventi con superficie lorda esistente superiore a 1.000 mq, il rilascio del titolo è subordinato a conferenza di servizi convocata entro 90 giorni dall’istanza, con parere della struttura regionale competente. Per gli interventi su abitazioni principali, il comune può ridurre gli oneri fino al 30%.

Interventi nelle aree demaniali marittime e lacuali

La legge disciplina anche il riordino funzionale dei manufatti esistenti nelle aree demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, a favore dei concessionari demaniali. Sono consentiti interventi di ristrutturazione edilizia, anche con demolizione e ricostruzione a parità di volume o superficie, con ridistribuzione dei manufatti nell’area di intervento e rifunzionalizzazione secondo la disciplina turistica regionale.

Se il riordino comporta opere pubbliche o di urbanizzazione, è ammesso il permesso di costruire convenzionato. La disciplina si applica anche ai manufatti delle aree demaniali lacuali, ma solo previa adozione del regolamento regionale previsto e se i titolari hanno regolare concessione.

Modifiche alla normativa regionale sul governo del territorio e sul sisma

La legge interviene anche su altre leggi regionali, soprattutto per coordinare gli strumenti urbanistici con la rigenerazione urbana e con la ricostruzione post-sisma. In particolare:

• modifica la l.r. 36/1987 sui procedimenti urbanistici, sulla variante e sul permesso di costruire convenzionato e in deroga;
• rafforza la disciplina dei piani attuativi e dei programmi urbanistici in variante;
• introduce la possibilità di utilizzare il permesso di costruire in deroga per favorire la ristrutturazione edilizia e il recupero degli edifici esistenti, salvo i manufatti agricoli;
• modifica la l.r. 38/1999 sul governo del territorio, introducendo il Piano agricolo regionale e indirizzi per la pianificazione nei comuni, nonché previsioni per le attività rurali;
• adegua alcune norme per la ricostruzione dei centri colpiti dal sisma 2016, consentendo varianti urbanistiche anche nei comuni dotati di programma di fabbricazione;
• aggiorna riferimenti e termini in altre leggi regionali in materia di sottotetti, misure straordinarie per il settore edilizio, paesaggio e patti territoriali.

Monitoraggio, relazione periodica e finanziamento

Il Consiglio regionale monitora l’attuazione della legge e ne valuta gli effetti. I comuni devono trasmettere annualmente i dati sugli interventi approvati e realizzati. La Giunta regionale presenta poi una relazione biennale sullo stato di attuazione, con dati distinti per tipologia di intervento e per comune.

La legge istituisce inoltre un Fondo per la rigenerazione urbana, con una dotazione indicata per l’esercizio 2021.

Decorrenza ed efficacia temporale

La legge entra in vigore il giorno successivo alla pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione. Alcuni istituti presentano termini successivi o transitori rilevanti, in particolare:

• le deliberazioni comunali di limitazione o esclusione degli interventi devono essere adottate entro termini differenziati in base alla popolazione comunale;
• la disciplina sul mutamento di destinazione d’uso è attivabile dai comuni fino al 31 dicembre 2025, con applicazione diretta in difetto di delibera;
• per alcune previsioni già adottate dai comuni sono previsti regimi transitori di efficacia;
• il Fondo per la rigenerazione urbana è finanziato per l’esercizio 2021.

Valutazione complessiva di attualità

La legge costituisce ancora oggi una disciplina di riferimento utile, perché regola strumenti urbanistici, premialità e procedure ancora operativi nel Lazio, pur essendo stata nel tempo più volte modificata. Non appare pertanto deprecata, anche se alcune sue parti richiedono sempre verifica del testo consolidato e delle delibere comunali attuative.