Sentenza n. 4207/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza di primo grado deducendo, anzitutto, l’erronea applicazione degli artt. 1 e 2 del r.d. 941/1926 e dell’art. 1 del d.P.R. 286/1971, nonché dell’art. 10 della l. 836/1973 e dell’art. 13, comma 16, del d.P.R. 51/2009. Hanno sostenuto che i servizi di pattugliamento transfrontaliero dinamico svolti a bordo dei treni in territorio austriaco, anche a notevole distanza dal confine, non fossero assimilabili ai servizi statici presso stazioni ferroviarie di confine o centri di cooperazione di polizia e dovessero quindi essere remunerati con l’indennità di missione all’estero. Hanno inoltre contestato che una disposizione di rango secondario potesse derogare in peius alle norme primarie sull’indennità estera. Con un secondo motivo hanno dedotto disparità di trattamento rispetto agli operatori della Polizia di frontiera di Luino e agli operatori della Polizia stradale di Como e Varese, ai quali sarebbe stata riconosciuta la medesima indennità per analoghi servizi transfrontalieri.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha qualificato la posizione azionata come diritto soggettivo patrimoniale, oggetto di un’azione di accertamento, precisando che eventuali atti dell’amministrazione non hanno natura autoritativa né fanno decorrere termini decadenziali. Ne consegue che la controversia riguarda esclusivamente la fondatezza del diritto alla prestazione economica e non la legittimità di un provvedimento amministrativo; per tale ragione la censura di eccesso di potere per disparità di trattamento è stata ritenuta irrilevante. Nel merito, il Collegio ha ritenuto applicabile l’art. 13, comma 16, del d.P.R. 51/2009, che disciplina le ordinarie attività istituzionali di controllo transfrontaliero svolte oltre confine sulla base di accordi internazionali e rinvia all’indennità prevista dall’art. 10 della l. 836/1973. La disposizione comprende sia i pattugliamenti statici sia quelli dinamici, anche a bordo di treni, purché costituiscano ordinari turni di servizio svolti oltre confine nell’ambito della cooperazione transfrontaliera. Gli artt. 1 e 2 del r.d. 941/1926 e l’art. 1 del d.P.R. 286/1971 riguardano invece la diversa fattispecie della missione all’estero protratta per un arco temporale, sicché non si pone un problema di deroga di una norma secondaria a una norma primaria. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• artt. 1 e 2 r.d. 941/1926

  Le indennità per l’estero sono dovute dal giorno in cui si passa il confine o si sbarca all’estero, fino al giorno in cui si ripassa il confine o si prenda imbarco per il ritorno.

  Disciplina la missione all’estero svolta per un arco temporale e non il singolo turno ordinario di servizio transfrontaliero previsto da accordi internazionali.

• art. 1 d.P.R. 286/1971

  È richiamato quale norma relativa all’indennità di missione all’estero, non applicabile al singolo turno ordinario transfrontaliero oggetto della controversia.

• art. 10 l. 836/1973

  Prevede l’indennità nazionale alla quale rinvia l’art. 13, comma 16, del d.P.R. 51/2009 per le ordinarie attività di controllo transfrontaliero.

• art. 13, comma 16, d.P.R. 51/2009

  Tutte le attività istituzionali di controllo del territorio transfrontaliero degli Stati confinanti lungo l'arco alpino o per i compiti che vengono espletati oltre detto confine come ordinarie attività di servizio, derivanti da forme di cooperazione transfrontaliera individuate dagli accordi internazionali vigenti.

  Si applica alle ordinarie attività di servizio svolte oltre confine, incluse quelle di pattugliamento dinamico a bordo di treni, e rinvia all’indennità prevista dall’art. 10 della l. 836/1973.

• art. 74 c.p.a.

  Consente la redazione della sentenza in forma semplificata quando la questione è già stata definita da un precedente conforme della Sezione.

• art. 3 Cost.

  È stato invocato dagli appellanti in relazione alla dedotta disparità di trattamento, ritenuta non rilevante dal Collegio nell’azione di accertamento di un diritto soggettivo.

• art. 1 l. 241/1990

  È stato richiamato dagli appellanti quale fondamento del principio di imparzialità, ma la relativa censura è stata ritenuta estranea al thema decidendum dell’azione di accertamento.

Massime di principio

• La controversia sulla spettanza di un trattamento economico previsto direttamente dalla legge e riferita a una posizione patrimoniale ha natura di accertamento di un diritto soggettivo; gli eventuali atti dell’amministrazione sono atti paritetici e non autoritativi, sicché non assumono rilievo come provvedimenti impugnabili né fanno decorrere termini decadenziali.
• L’art. 13, comma 16, del d.P.R. 51/2009 disciplina le ordinarie attività istituzionali di controllo transfrontaliero svolte oltre confine sulla base di accordi internazionali e comprende tanto i servizi statici quanto i pattugliamenti dinamici, inclusi quelli effettuati a bordo di treni.
• Il singolo turno ordinario di servizio svolto oltre confine nell’ambito della cooperazione internazionale transfrontaliera non costituisce una missione all’estero ai sensi degli artt. 1 e 2 del r.d. 941/1926; pertanto, a tale fattispecie si applica la disciplina speciale dell’art. 13, comma 16, del d.P.R. 51/2009, con il rinvio all’indennità prevista dall’art. 10 della l. 836/1973.
• Quando il giudizio ha a oggetto esclusivamente l’accertamento di un diritto soggettivo patrimoniale in un’attività amministrativa vincolata e non provvedimentale, la censura di eccesso di potere per disparità di trattamento non incide sulla decisione della controversia, che deve essere definita sulla base dei presupposti normativi del diritto azionato.

Come è indicizzato