Sentenza n. 5642/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR deducendo, in primo luogo, l'erroneità della declaratoria di improcedibilità del ricorso originario, sostenendo che il successivo diniego di autotutela fosse un atto meramente confermativo e contenesse un'inammissibile integrazione postuma della motivazione. Sono state riproposte le censure contro il provvedimento comunale di sospensione dell'efficacia dell'attestazione di agibilità: incompetenza dell'organo emanante; violazione dei principi di nominatività e tipicità dei provvedimenti, poiché il Comune avrebbe potuto intervenire soltanto mediante autotutela o dichiarazione di inagibilità; tardività dell'intervento rispetto al consolidamento dell'agibilità e alla scadenza del termine per l'annullamento d'ufficio; applicazione retroattiva della pianificazione idraulica; violazione dell'art. 47 delle NTA del PAI; difetto di motivazione, lesione del legittimo affidamento e violazione della partecipazione procedimentale. Con il secondo motivo, la società ha dedotto che il TAR avesse deciso ultra petita e in violazione del contraddittorio escludendo la formazione del titolo di agibilità, e ha sostenuto che l'agibilità si fosse formata sia per silenzio-assenso sull'istanza del 2015 sia attraverso l'attestazione depositata nel 2016, da qualificare sostanzialmente come segnalazione certificata di agibilità. Ha inoltre contestato la necessità del parere di ammissibilità idraulica, l'estensione di prescrizioni riferite ad altri edifici e l'esercizio di un potere atipico e tardivo. Con il terzo motivo ha censurato la subordinazione dell'agibilità alla deperimetrazione del rischio idraulico R4, ritenendola non prevista dal PAI e sproporzionata. Il Comune ha sostenuto che il provvedimento di riesame fosse una conferma propria, adottata previa rivalutazione, e che l'agibilità non si fosse perfezionata; ha inoltre affermato la necessità del rispetto delle condizioni di sicurezza derivanti dalla sopravvenuta pianificazione idraulica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello, confermando la sentenza del TAR con diversa motivazione. Ha ritenuto che il provvedimento del 2019 non fosse una mera conferma impropria, bensì una conferma propria, adottata a seguito di rivalutazione della questione e contenente una nuova e più ampia esternazione delle ragioni della sospensione dell'agibilità; pertanto il ricorso originario era correttamente divenuto improcedibile. L'integrazione motivazionale effettuata in sede di riesame non è stata considerata inammissibile, poiché il riesame costituisce la sede idonea per esplicitare motivazioni non precedentemente esternate. Il giudice ha ritenuto legittimo esaminare la formazione del titolo di agibilità, perché tale questione costituiva il presupposto delle censure di tardività e atipicità del potere amministrativo e integrava una questione di diritto non soggetta al principio di non contestazione. L'attestazione depositata il 29 dicembre 2016 non si era perfezionata: essa richiamava l'art. 25, comma 5-bis, del d.P.R. 380/2001, già abrogato dall'entrata in vigore del d.lgs. 222/2016, che aveva introdotto la segnalazione certificata di agibilità. La sostanziale analogia tra documentazione richiesta per i due strumenti non consente di qualificare automaticamente l'attestazione come segnalazione certificata, poiché il dichiarante deve utilizzare il modello normativo vigente al momento della presentazione. Ne consegue l'inconfigurabilità giuridica dell'effetto di agibilità e l'insussistenza di un titolo consolidato suscettibile di autotutela tardiva. Il Consiglio di Stato ha inoltre precisato che il provvedimento del 2019 non aveva subordinato l'agibilità alla realizzazione delle opere di mitigazione né alla deperimetrazione del rischio R4, ma soltanto al rilascio del parere preventivo di ammissibilità idraulica; la determinazione delle eventuali opere necessarie spettava all'autorità idraulica competente. Ha quindi riformulato la motivazione del TAR su questo punto. Nel merito, ha ritenuto congrua l'interpretazione dell'art. 47 delle NTA del PAI: la salvezza dei piani attuativi e delle convenzioni anteriori riguarda gli interventi già realizzati, mentre ogni ulteriore realizzazione successiva alla riperimetrazione del rischio è subordinata al parere dell'autorità competente. Poiché la CILA in sanatoria era successiva al decreto di riperimetrazione, il parere era necessario. L'art. 47, quale disposizione speciale, prevale sulla disciplina generale dell'art. 28 delle NTA e si applica a qualsiasi realizzazione successiva, indipendentemente dalla sua incidenza su volumi, superfici o destinazioni d'uso. Le spese del grado d'appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 24 d.P.R. 380/2001

  Disciplina la segnalazione certificata di agibilità e, nella disciplina previgente, il procedimento relativo all'agibilità; il giudice ha ritenuto comunque decisiva la successiva attestazione del 2016, che aveva sostituito l'istanza precedente.

• art. 25 d.P.R. 380/2001

  La disposizione, compreso il comma 5-bis richiamato dalla società, era stata abrogata dall'11 dicembre 2016 dal d.lgs. 222/2016; un'attestazione presentata dopo tale abrogazione sulla base del modello abrogato non produce l'effetto giuridico dell'agibilità.

• art. 25, comma 5-bis, d.P.R. 380/2001

  Costituiva il fondamento normativo dell'attestazione depositata il 29 dicembre 2016, ma non era più vigente alla data della presentazione.

• d.lgs. 222/2016

  Ha abrogato l'art. 25 del d.P.R. 380/2001 e introdotto la segnalazione certificata di agibilità, sostituendo i precedenti modelli di certificazione o attestazione.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il dovere di collaborazione e buona fede dell'amministrazione è stato richiamato quale fondamento dell'onere di diligenza rafforzato gravante sul privato che presenta una dichiarazione sostitutiva di un titolo autorizzatorio.

• art. 97, comma 2, Cost.

  Il buon andamento dell'amministrazione concorre a giustificare l'esigenza che il privato utilizzi il modello dichiarativo vigente, così da consentire all'amministrazione di orientare correttamente i controlli.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La questione del termine per l'annullamento d'ufficio è risultata irrilevante, poiché l'attestazione di agibilità non si era perfezionata e quindi non esisteva un titolo consolidato da rimuovere in autotutela.

• art. 26 d.P.R. 380/2001

  È stato richiamato dalla società quale possibile diverso strumento di intervento sull'agibilità, ma il giudice ha deciso la controversia sulla base della mancata formazione del titolo e della necessità del parere idraulico.

• art. 47 NTA del PAI

  «Nelle aree disciplinate dagli articoli 14, 15, 28, 29 [tra cui l'area a rischio R4] sono fatti i salvi i piani attuativi e quelli di lottizzazione per i quali alla data di entrata in vigore del presente Piano stralcio siano state stipulate le relative convenzioni ma le restanti realizzazioni nell’ambito dei suddetti piani, ivi compreso il rilascio dei singoli permessi a costruire, sono soggette al parere preventivo dell’Autorità competente alla tutela del vincolo».

  La clausola transitoria salva gli interventi già realizzati in forza di piani e convenzioni anteriori, ma assoggetta al parere preventivo ogni ulteriore realizzazione successiva alla riperimetrazione del rischio, anche se ediliziamente minore.

• art. 28 NTA del PAI

  La disciplina generale che esclude il parere per alcuni interventi minori non si applica quando opera, per specialità, l'art. 47 delle NTA del PAI.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  Il principio di non contestazione riguarda i fatti e non impedisce al giudice di esaminare una questione di diritto prospettata dalla parte come fondamento dei propri motivi.

Massime di principio

• Quando un'amministrazione, a seguito di un'istanza di riesame, rivaluta la vicenda e illustra nuove ragioni a sostegno della precedente decisione, il provvedimento sopravvenuto integra una conferma propria e una nuova esternazione del potere, non una mera conferma impropria; l'impugnazione dell'atto originario diviene improcedibile per sostituzione.
• Il privato che utilizza una dichiarazione sostitutiva di un titolo autorizzatorio deve attenersi al modello normativo vigente al momento della presentazione. La presentazione di un'attestazione fondata su una disciplina abrogata non può essere riqualificata automaticamente come dichiarazione prevista dalla disciplina sopravvenuta, anche se documentazione e asseverazioni risultano sostanzialmente analoghe; in tal caso l'effetto giuridico dichiarato è giuridicamente inconfigurabile.
• La questione relativa alla formazione di un titolo amministrativo può essere esaminata dal giudice quando costituisce il presupposto logico delle censure di tardività o di esercizio atipico del potere, anche se l'amministrazione non l'ha contestata specificamente: si tratta di una questione di diritto, non di un fatto soggetto al principio di non contestazione.
• La clausola transitoria di una normativa di piano che fa salvi i piani attuativi e le convenzioni urbanistiche già stipulate non sottrae automaticamente alle nuove prescrizioni le ulteriori realizzazioni successive all'entrata in vigore della pianificazione. Se la clausola assoggetta ogni ulteriore realizzazione al parere dell'autorità competente, tale parere è necessario anche per interventi edilizi di consistenza minore.
• Quando una disposizione speciale del piano di tutela idraulica impone il parere preventivo per ogni ulteriore realizzazione, essa prevale sulla disciplina generale che esenta dal parere determinati interventi minori; il riferimento alla nozione generica di realizzazione comporta l'estensione dell'obbligo a qualsiasi intervento successivo, indipendentemente dall'incidenza su volume, superficie o destinazione d'uso.
• Il giudice deve individuare l'esatto contenuto del provvedimento impugnato senza sovrapporvi prescrizioni o condizioni emerse successivamente nel processo: se l'atto richiede soltanto un parere preventivo, non può essere interpretato come subordinazione dell'efficacia del titolo alla realizzazione di opere o alla futura deperimetrazione del rischio, salvo che tali condizioni risultino dall'atto stesso.

Come è indicizzato