Sentenza n. 4193/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti avevano impugnato la deliberazione consiliare che aveva dichiarato inammissibile, mediante una questione pregiudiziale di costituzionalità, il progetto di legge regionale di iniziativa popolare n. 56/XII sull’assistenza sanitaria regionale al suicidio medicalmente assistito, nonché, quale atto presupposto, l’art. 73 del Regolamento interno del Consiglio Regionale, relativo alle questioni pregiudiziali e sospensive. In primo grado erano stati dedotti: la violazione dello Statuto regionale e della legge regionale n. 1/1971, sostenendo che il Consiglio non potesse nuovamente deliberare sull’ammissibilità dopo il vaglio positivo dell’Ufficio di Presidenza; la violazione della gerarchia delle fonti, assumendo che il regolamento interno non potesse prevalere sulla disciplina statutaria e legislativa dell’iniziativa popolare; la violazione del legittimo affidamento e delle regole della legge n. 241/1990, nonché la contraddittorietà rispetto ad atti regionali e indirizzi ministeriali favorevoli all’attuazione della sentenza della Corte costituzionale n. 242/2019. In appello è stata contestata la qualificazione dell’atto come espressione insindacabile della funzione legislativa, sostenendo che si trattasse invece di un provvedimento amministrativo o di alta amministrazione lesivo del diritto di iniziativa legislativa popolare. È stata inoltre dedotta la violazione degli artt. 7 c.p.a., 24 e 113 Cost., censurata l’insindacabilità del regolamento consiliare e riproposta, in subordine, la tesi della giurisdizione ordinaria sul presunto diritto soggettivo pubblico dei promotori. Sono state altresì riproposte le eccezioni relative alla legittimazione e all’interesse delle associazioni intervenienti e le censure di violazione del procedimento amministrativo, del legittimo affidamento e di eccesso di potere per contraddittorietà. Gli appellanti hanno invocato anche la sopravvenuta sentenza della Corte costituzionale n. 204/2025. Il Consiglio di Stato ha inoltre rilevato la tardività della memoria depositata l’8 maggio 2026 e il superamento dei limiti dimensionali dell’atto di appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando il difetto assoluto di giurisdizione già dichiarato dal TAR. La deliberazione consiliare che approva una questione pregiudiziale e arresta l’esame di un progetto di legge si inserisce nel procedimento legislativo, partecipa della natura della funzione legislativa e non costituisce un atto amministrativo sottoponibile al sindacato del giudice amministrativo o ordinario. In applicazione del principio di separazione dei poteri, gli atti attraverso i quali il Consiglio Regionale esercita la funzione legislativa sono sottratti al controllo giurisdizionale. Anche l’art. 73 del Regolamento interno, in quanto disciplina l’organizzazione dei lavori consiliari e una fase del procedimento legislativo, rientra nell’autonomia costituzionalmente garantita dell’assemblea regionale e non è sindacabile in sede giurisdizionale. Il Collegio ha comunque precisato che il vaglio di ammissibilità iniziale previsto dall’art. 8 della legge regionale n. 1/1971 riguarda la fase dell’iniziativa popolare e non impedisce al Consiglio Regionale di esercitare le ordinarie prerogative dell’iter legislativo, comprese le questioni pregiudiziali. La sopravvenuta sentenza della Corte costituzionale n. 204/2025 è stata ritenuta irrilevante, non potendo il giudice esaminare il merito della controversia in difetto assoluto di giurisdizione. Le spese sono state compensate. Gli appellanti sono stati inoltre condannati in solido al pagamento di una sanzione pecuniaria di 1.500 euro per la violazione del principio di sinteticità dell’appello, ai sensi dell’art. 13-ter, comma 5, delle norme di attuazione del c.p.a.

Norme richiamate

• art. 7 c.p.a.

  Delimita l’ambito della giurisdizione amministrativa; nel caso concreto non consente il sindacato su un atto espressivo della funzione legislativa regionale.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Prevede, insieme all’art. 87, comma 2, c.p.a., il termine dimezzato per il deposito delle memorie nei giudizi trattati in camera di consiglio; la memoria degli appellanti è stata dichiarata tardiva.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Concorre a determinare il termine dimezzato per il deposito delle memorie nel rito camerale.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  È stato richiamato dagli appellanti per riproporre in appello i motivi non esaminati dal giudice di primo grado.

• art. 13-ter, comma 5, norme di attuazione del c.p.a.

  Consente l’applicazione di una sanzione pecuniaria per la violazione dei limiti dimensionali degli atti processuali; è stata applicata una sanzione di 1.500 euro.

• art. 50 Statuto della Regione Lombardia

  «1. La legge regionale disciplina l’iniziativa popolare per la formazione delle leggi, in conformità all’articolo 34. 2. Non è ammessa l’iniziativa popolare in materia statutaria, elettorale, finanziaria, tributaria, di bilancio, di ratifica di accordi con Stati esteri e di intese con enti territoriali interni ad altro Stato o con altre Regioni. 3. Sull’ammissibilità delle proposte decide la Commissione garante dello Statuto».

  Disciplina l’iniziativa legislativa popolare e attribuisce alla Commissione garante dello Statuto la decisione sull’ammissibilità; secondo il Collegio, la disciplina riguarda la fase dell’iniziativa e non esclude le successive prerogative consiliari dell’iter legis.

• art. 8 legge regionale Lombardia n. 1/1971

  «Sull’ammissibilità della proposta sia con riguardo ai limiti dell’iniziativa popolare, alle esclusioni delle materie secondo il disposto del precedente art. 2, sia con riguardo all’osservanza dei requisiti prescritti dalla presente legge, delibera all’unanimità l’Ufficio di Presidenza del Consiglio Regionale, entro 15 giorni dal deposito della proposta. […]».

  Regola il primo vaglio di ammissibilità dell’iniziativa popolare; tale vaglio, se positivo, non preclude al Consiglio Regionale l’esercizio delle ordinarie prerogative legislative, comprese le questioni pregiudiziali.

• art. 9 legge regionale Lombardia n. 1/1971

  Prevede che, dichiarata ammissibile la proposta, il Presidente del Consiglio regionale la assegni alla commissione competente, che procede all’esame secondo le modalità ordinarie in sede referente; ciò conferma la distinzione tra fase dell’iniziativa e successivo iter legislativo.

• art. 121, comma 2, Cost.

  È richiamato quale fondamento delle funzioni legislative, di indirizzo politico, controllo e autorganizzazione dei Consigli regionali, comprese le funzioni sottratte al sindacato giurisdizionale.

• artt. 24 e 113 Cost.

  Sono stati invocati dagli appellanti a sostegno dell’esigenza di tutela giurisdizionale, ma non hanno superato il limite derivante dalla natura legislativa e costituzionalmente autonoma dell’atto impugnato.

Massime di principio

• La deliberazione di un’assemblea legislativa regionale che approva una questione pregiudiziale o sospensiva e arresta l’esame di un progetto di legge è espressione della funzione legislativa, non costituisce provvedimento amministrativo ed è sottratta al sindacato sia del giudice amministrativo sia del giudice ordinario.
• In base al principio di separazione dei poteri, gli atti attraverso i quali il Consiglio Regionale esercita la funzione legislativa non possono essere sottoposti a controllo giurisdizionale, poiché la potestà legislativa deve essere esercitata in piena autonomia politica, senza interferenze di organi estranei.
• I regolamenti interni dei Consigli Regionali che disciplinano l’organizzazione dei lavori e le modalità di svolgimento del procedimento legislativo rientrano nell’autonomia costituzionale di autorganizzazione dell’assemblea e, in quanto tali, non sono impugnabili davanti al giudice amministrativo o ordinario.
• Il vaglio iniziale di ammissibilità di una proposta di legge regionale di iniziativa popolare riguarda la fase dell’iniziativa e, salvo diversa previsione normativa, non impedisce al Consiglio Regionale di esercitare successivamente le ordinarie prerogative dell’iter legislativo, comprese la proposizione e la votazione di questioni pregiudiziali.
• Quando l’atto impugnato è radicalmente sottratto alla giurisdizione per la sua natura legislativa, le questioni relative alla legittimità sostanziale dell’atto, agli atti regionali sopravvenuti e alle censure procedimentali o di eccesso di potere non possono essere esaminate nel merito.

Come è indicizzato