Cassazione Civile, Sentenza n. 12751/2023 del 11/05/2023

Esito

La controversia

Controversia relativa alla legittimità edilizia di opere realizzate dai ricorrenti in prossimità dell'albergo Miralago: sopraelevazione di un preesistente manufatto (disputata come "sopralzo" vs nuova costruzione), autorimessa e terrapieno. I convenuti (albergo) avevano chiesto l'arretramento per violazione delle distanze previste dall'art.9 D.M. 1444/1968; i ricorrenti contestano qualificazione dell'intervento, misurazioni e applicazione delle NTA comunali (art.5, art.7, art.8 NTA Bossico), richiamano anche la sentenza del Consiglio di Stato n.2782/2013 e invocano efficacia del giudicato amministrativo e/o disapplicazione di norme comunali. Inoltre questioni processuali e tecniche emergono su calcolo della quota zero, sul rilievo della sporgenza dell'autorimessa (86 cm vs soglia 70 cm) e sulla natura e rilevanza del terrapieno.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso principale dei signori Pacchiani ed Esposti e ha invece accolto il secondo motivo del ricorso incidentale proposto dall'Albergo Miralago in ordine alla rilevanza del terrapieno come "costruzione" ai fini delle distanze. In particolare: 1) ha ritenuto irrilevante, nel giudizio tra privati, il decisum del Consiglio di Stato n.2782/2013 poiché quella sentenza non aveva deciso sul merito della legittimità urbanistica; 2) ha confermato il principio di prevalenza dell'art.9 D.M. 1444/1968 sulle previsioni comunali che derogano le distanze minime; 3) ha escluso l'applicabilità dello ius superveniens nel caso specifico perché l'opera è risultata oggettivamente diversa per forma, altezza e volume rispetto al preesistente (quindi nuova costruzione) e non rientra nelle ipotesi di ristrutturazione/demolizione-ricostruzione derogabili; 4) ha condiviso la Corte d'appello sulla nozione unitaria di costruzione (perimetro unico comprendente villa ed autorimessa) e sulla illegittimità della sporgenza dell'autorimessa oltre i limiti consentiti; 5) ha però censurato la decisione sul terrapieno, ritenendolo opera artificiale soggetta alla disciplina delle distanze: per questo motivo la sentenza impugnata è cassata limitatamente a tale profilo e la causa è rinviata alla Corte d'Appello di Brescia in diversa composizione per nuovo esame anche sulle spese di giudizio. La restante parte della sentenza impugnata è stata confermata.

Norme richiamate

• D.M. 2 aprile 1968 n.1444, art.9

  Disciplina le distanze inderogabili tra fabbricati; ha efficacia di legge statale e prevale sulle previsioni regolamentari comunali difformi (inserzione automatica della norma statale).

• NTA del PRG del Comune di Bossico (art.5, art.7, art.8, art.11)

  Regolamentazione comunale prevista per sopralzi, autorimesse e quota zero; però le disposizioni comunali non possono derogare alle distanze minime statali fissate dal D.M.1444/1968; applicazione interpretata tenendo conto della nozione unitaria di costruzione (inclusione autorimessa + villa nel perimetro utile al calcolo della quota zero).

• Legge n.2248/1865, All. E, art.5

  Riferita all'istituto della disapplicazione dell'atto amministrativo illegittimo; qui evocata ma la Cassazione ha ritenuto che la sentenza amministrativa impugnata non abbia formato giudicato di merito che precluda il sindacato del giudice civile.

• Codice Civile, art.873

  Norma sulle distanze tra costruzioni su fondi limitrofi; la nozione di "costruzione" è unitaria e ricomprende manufatti non completamente interrati aventi caratteri di solidità e stabilità; i regolamenti locali non possono ridefinire la nozione di costruzione in modo da eludere la disciplina codicistica.

• D.P.R. 6 giugno 2001 n.380 (Testo Unico Edilizia), art.3 e art.2-bis

  Norme rilevate per definire ristrutturazione, demolizione e ricostruzione; le modifiche legislative successive (D.L. 69/2013, D.L.32/2019, L.55/2019, L.120/2020) hanno ampliato talune possibilità di demolizione-ricostruzione e incentivi volumetrici, ma la Cassazione ha richiamato i limiti applicabili: la disciplina delle distanze preesistenti resta rilevante e le deroghe in materia di volumetria richiedono specifiche previsioni urbanistiche.

• D.L. 69/2013; D.L. 32/2019 (convertito L.55/2019); D.L. 16.7.2020 n.76 (convertito L.120/2020)

  Modifiche normative sul concetto di ristrutturazione/demolizione-ricostruzione e sulle distanze: la giurisprudenza e la Corte Costituzionale hanno però ribadito i limiti all'inderogabilità delle norme statali in tema di distanze; la normativa sopravvenuta può legittimare opere concluse se conformi alla nuova disciplina, ma non se l'opera è oggettivamente diversa dal preesistente e non rientra nelle ipotesi di rigenerazione previste.

• Giurisprudenza citata (Cass. e Corte Costituzionale)

  Richiami a principi consolidati: efficacia non preclusiva del giudicato amministrativo sulle controversie tra privati salvo sentenza amministrativa sul merito, prevalenza del D.M.1444/1968 sulle NTA comunali, nozione unitaria di costruzione, rilevanza del terrapieno artificiale ai fini delle distanze.

Massime di principio

• Una pronuncia amministrativa che dichiara l'inammissibilità di un ricorso non forma un giudicato sul merito in grado di vincolare il giudice civile: il giudice ordinario può esaminare e, se del caso, disapplicare atti amministrativi illegittimi solo se non esiste un giudicato amministrativo sul merito.
• Le distanze minime tra fabbricati previste dall'art.9 del D.M. 1444/1968 hanno rango primario e prevalgono sulle disposizioni regolamentari comunali difformi; ove il piano urbanistico abbia zonizzato l'area, si applicano le distanze del decreto anche per inserzione automatica.
• La qualificazione dell'intervento (sopralzo/ricostruzione/nuova costruzione) è decisiva: se l'opera modifica forma, altezza, volume o sedime in modo significativo si configura come nuova costruzione e deve rispettare le distanze legali; le norme sopravvenute favorevoli al costruttore possono consolidare la legittimità di opere già ultimate conformi alla nuova disciplina, ma non legittimano automaticamente opere che sono oggettivamente diverse dal preesistente.
• La nozione di "costruzione" ai fini delle distanze è ampia e comprende qualsiasi manufatto non completamente interrato che presenti solidità e stabilità; anche terrapieni e muri artificiali elevati dall'uomo possono essere considerati costruzioni e soggetti alla norma sulle distanze.
• Per le autorimesse, la distinzione tra completamente interrata e parzialmente emergente è rilevante: le sporgenze eccedenti le tolleranze previste dai regolamenti comunali (es. 70 cm) non sono ammesse se l'opera non è realizzata a confine o non rientra nelle condizioni previste dallo strumento urbanistico; il calcolo della quota zero e delle sporgenze va effettuato con riferimento alla nozione unitaria di costruzione quando l'autorimessa è pertinenziale al fabbricato principale.
• In casi di contrasto tecnico (misurazioni/CTU), è fondamentale rendere specifiche e documentate le censure in sede di impugnazione: la Cassazione può dichiarare inammissibili motivi generici privi di puntuale allegazione documentale.