Sentenza n. 4200/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il dipendente aveva chiesto l’accertamento dell’illegittimo demansionamento subito dal 2007 al 2015 e il risarcimento dei danni patrimoniali, professionali, reputazionali, biologici, morali e da perdita di chance. Aveva inoltre dedotto una fattispecie di mobbing, assumendo di essere stato mantenuto per anni in condizioni di inattività o adibito a incarichi non coerenti con il grado, l’esperienza e la professionalità acquisita, anche mediante assegnazioni provvisorie, incarichi di studio, partecipazione a gruppi di lavoro e commissioni, nonché l’assegnazione di un ufficio inadeguato e di strumenti obsoleti. In appello ha censurato la sentenza per errori nella ricostruzione dei fatti, carenza e illogicità della motivazione, omessa pronuncia e violazione del principio tra chiesto e pronunciato. Ha sostenuto che la disciplina degli ufficiali del ruolo a esaurimento imponesse all’amministrazione il conferimento di incarichi corrispondenti al grado e alla professionalità, invocando anche gli artt. 2087 e 2103 c.c. Ha contestato inoltre il mancato conferimento di un incarico dirigenziale, poi attribuito a un soggetto esterno, e ha chiesto il risarcimento in via equitativa.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riformato parzialmente la sentenza del TAR. Ha escluso che gli ufficiali del ruolo a esaurimento vantino un diritto al conferimento di incarichi dirigenziali: l’art. 25, comma 6, della l. n. 395/1990 utilizza la formula “possono essere preposti”, rimettendo l’assegnazione alla valutazione dell’amministrazione, nel rispetto dei requisiti normativi. Ha quindi respinto la censura relativa al mancato conferimento dell’incarico dirigenziale e la domanda di accertamento del mobbing, poiché non è stata provata né una condotta persecutoria unitaria né lo specifico intento di emarginare e danneggiare il dipendente; la mera allegazione di inadempimenti datoriali e di danni non è sufficiente. Ha invece riconosciuto il demansionamento, rilevando che, per un periodo prolungato, l’appellante era stato privo di un incarico ordinamentale stabile e destinatario di incarichi temporanei, di breve durata, di mera collaborazione o supplenza, nonché di partecipazione a gruppi di lavoro e commissioni, senza prova di mansioni coerenti con il grado, l’esperienza e le competenze professionali. La documentazione prodotta dall’amministrazione è stata ritenuta disorganica ed elusiva dell’ordine istruttorio; il comportamento processuale dell’amministrazione e la mancata contestazione specifica hanno assunto rilievo ai sensi dell’art. 64, commi 2 e 4, c.p.a. Il demansionamento è stato ritenuto lesivo della professionalità e della dignità del dipendente e imputabile colposamente all’amministrazione. È stata riconosciuta anche la prova del danno alla salute mediante documentazione medica idonea a fondare il nesso causale in termini di probabilità qualificata. Il danno da demansionamento è stato liquidato equitativamente in € 40.000,00 ai sensi degli artt. 1226 c.c. e 432 c.p.c. L’appello è stato pertanto accolto in parte, con accoglimento parziale del ricorso di primo grado e condanna del Ministero al pagamento delle spese del doppio grado, liquidate in € 6.000,00 oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 25, comma 6, l. n. 395/1990

  gli ufficiali del ruolo ad esaurimento [...] possono essere preposti

  La norma non attribuisce agli ufficiali del ruolo a esaurimento un diritto al conferimento di incarichi dirigenziali, ma prevede una mera possibilità di preposizione, subordinata ai requisiti previsti dalla legge e alla valutazione dell’amministrazione.

• art. 27 d.lgs. n. 146/2000

  fermi restando il grado rivestito e l’anzianità posseduta, le funzioni, sia di livello direttivo che dirigenziale, attribuibili agli ufficiali del ruolo ad esaurimento sono quelle corrispondenti alle responsabilità ed agli incarichi ad essi effettivamente conferiti dall’amministrazione

  La disposizione individua gli ambiti funzionali nei quali gli ufficiali del ruolo a esaurimento possono essere impiegati, senza configurare un diritto soggettivo al conferimento di uno specifico incarico dirigenziale.

• art. 2, comma 2, d.m. 27 settembre 2007

  al dirigente penitenziario [...] al dirigente di Polizia Penitenziaria [...] e al dirigente di area 1 [...] sono assegnati gli incarichi di

  Gli incarichi dirigenziali possono essere attribuiti alle categorie dirigenziali individuate dalla disciplina organizzativa.

• art. 12, comma 1, d.m. 27 settembre 2007

  fino all’istituzione dei ruoli dirigenziali della Polizia penitenziaria [...] possono essere assegnati [...] ad Ufficiali del ruolo ad esaurimento [...] con qualifica non inferiore a Colonnello

  Gli ufficiali del ruolo a esaurimento possono concorrere all’assegnazione di determinati incarichi dirigenziali, ma la disposizione non trasforma tale possibilità in un diritto all’incarico.

• art. 2103 c.c.

  il lavoratore deve essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto [...] ovvero a mansioni riconducibili allo stesso livello e categoria legale di inquadramento

  Il principio di coerenza tra mansioni e inquadramento si applica anche al rapporto di lavoro pubblico oggetto della controversia e vieta l’assegnazione prolungata a compiti non coerenti con il livello, il grado e la professionalità acquisita.

• art. 2087 c.c.

  il datore di lavoro è tenuto ad adottare [...] le misure [...] necessarie a tutelare l’integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro

  La disposizione tutela il lavoratore anche in presenza di condotte lesive non riconducibili al mobbing per mancanza di uno specifico intento persecutorio, purché sussista un inadempimento colposo causalmente connesso al danno alla salute o alla personalità.

• art. 64, commi 1, 2 e 4, c.p.a.

  il giudice deve porre a fondamento della decisione le prove proposte dalle parti nonché i fatti non specificatamente contestati [...] e può desumere argomenti di prova dal comportamento tenuto dalle parti nel corso del processo

  La mancata collaborazione dell’amministrazione nell’esibizione di informazioni e documenti nella sua disponibilità, soprattutto dopo un ordine istruttorio, può essere valutata come elemento di prova o argomento di prova a favore della ricostruzione allegata dal privato.

• art. 1226 c.c.

  se il danno non può essere provato nel suo preciso ammontare, è liquidato dal giudice con valutazione equitativa

  Il danno da demansionamento, una volta provato nell’an, può essere liquidato equitativamente quando la sua precisa quantificazione non sia possibile.

• art. 432 c.p.c.

  quando sia certo il diritto ma non sia possibile determinare la somma dovuta, il giudice la liquida con valutazione equitativa

  La norma consente la liquidazione equitativa del danno quando sia accertato il diritto al ristoro ma non sia determinabile con precisione l’importo dovuto.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003

  Ha costituito la base normativa per disporre l’oscuramento delle generalità dell’appellante e dei dati relativi allo stato di salute.

• art. 9, paragrafi 1 e 4, Regolamento (UE) 2016/679

  È stato richiamato quale fondamento della tutela dei dati relativi alla salute nella diffusione del provvedimento.

Massime di principio

• La disciplina che prevede che un dipendente “possa” essere preposto a un incarico dirigenziale, subordinando l’assegnazione ai requisiti normativi e alla valutazione dell’amministrazione, non attribuisce un diritto soggettivo al conferimento dell’incarico, anche quando il dipendente possieda il grado e l’esperienza astrattamente pertinenti.
• Il divieto di demansionamento impone all’amministrazione di assicurare al dipendente un impiego effettivo e coerente con il livello di inquadramento, il grado, l’esperienza e la professionalità acquisita; una successione di incarichi temporanei, meramente collaborativi, di studio o di partecipazione a commissioni non dimostra di per sé l’adempimento di tale obbligo.
• Il mobbing richiede, oltre alla pluralità e alla durata apprezzabile delle condotte pregiudizievoli e al nesso causale con il danno, la prova di un unico disegno persecutorio finalizzato a danneggiare, emarginare o vessare il lavoratore. La mancata assegnazione di un incarico dirigenziale e il demansionamento, se privi di tale intento unitario provato, non integrano autonomamente mobbing.
• La mancata riconducibilità della condotta datoriale al mobbing non esclude la responsabilità per violazione dell’obbligo di tutela previsto dall’art. 2087 c.c., quando l’amministrazione abbia colposamente mantenuto una situazione lavorativa lesiva della professionalità, della dignità o della salute del dipendente e sussista il nesso causale con il danno.
• Nel processo amministrativo, la mancata collaborazione dell’amministrazione nell’esecuzione di un ordine istruttorio relativo a documenti e informazioni nella sua disponibilità può essere valutata dal giudice ai sensi dell’art. 64, commi 2 e 4, c.p.a., anche quale elemento idoneo a corroborare i fatti allegati dal dipendente.
• Il danno da demansionamento deve essere provato dal lavoratore, anche mediante presunzioni fondate su durata, gravità e caratteristiche della dequalificazione, professionalità colpita e conseguenze sulle condizioni di vita; una volta accertato il diritto al risarcimento, il danno può essere liquidato equitativamente quando non sia possibile determinarne precisamente l’ammontare.

Come è indicizzato