Cassazione Civile, Sentenza n. 23554/2020 del 27/10/2020

Esito

La controversia

Il ricorrente impugnava la sentenza di merito sollevando più censure: eccesso di delega del Governo nella disciplina dell'art.145 TUB (natura e portata del D.lgs. 72/2015), illegittimità per violazione del diritto di difesa per omissione di ammissione e di motivazione sulle istanze istruttorie, violazione degli artt. 6 CEDU e 111 Cost. per la natura afflittiva delle sanzioni e per il mancato rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, errata esclusione della retroattività della disciplina piu favorevole (favor rei), violazione del principio di correlazione fra fatto contestato e fatto sanzionato ex art.14 L. 689/1981, e falsa applicazione delle disposizioni di Banca d'Italia in materia di politiche di remunerazione (par. 5.2 e 5.3). Richiesta la riforma della decisione e, in subordine, il rinvio delle questioni pregiudiziali.

La decisione

La Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Sulla questione della delega ha ritenuto manifestamente infondata la censura: la legge di delega e il D.lgs. 72/2015 potevano assorbire la revisione della procedura sanzionatoria come riferita all'art.145 TUB. Quanto alle prove non ammesse e all'omessa pronuncia sulle istanze istruttorie, la Corte ha ritenuto che l'omessa decisione sulle richieste istruttorie, salvo che i mezzi esclusi fossero decisivi (cioè avrebbero determinato con certezza una decisione diversa), costituisce solo vizio di motivazione non automaticamente idoneo a nullificare la sentenza; la Corte d'appello aveva invece considerato i fatti prospettati e li aveva ritenuti irrilevanti o non decisivi. Sulla retroattività, la Corte ha confermato che il principio del favor rei non si estende automaticamente alle sanzioni amministrative e che la previsione transitoria del D.lgs.72/2015 non è illegittima. Sulla correlazione fra contestazione e delibera sanzionatoria la Corte ha ritenuto adeguata la motivazione della corte d'appello, essendo la contestazione iniziale sufficientemente comprensiva delle circostanze poi sviluppate nella proposta sanzionatoria. Sulle regole di remunerazione (par.5.2/5.3) la Corte ha ritenuto non fondata la lettura restrittiva proposta dal ricorrente: il richiamo al par.5.2 nel par.5.3 deve intendersi comprensivo del complesso dei criteri indicati. Infine la Cassazione ha condannato il ricorrente alle spese di giudizio.

Norme richiamate

• legge 7 ottobre 2014, n. 154 (legge di delegazione)

  La delega (art.3, comma1, lett. i)) autorizzava il Governo a rivedere in modo organico la disciplina delle sanzioni e la procedura sanzionatoria in coerenza con la direttiva 2013/36/UE; la Corte ritiene che tale delega legittimi le modifiche apportate dal D.lgs.72/2015 all'art.145 TUB

• D.lgs. 12 maggio 2015, n. 72

  art.1, comma 53 e disposizioni transitorie (art.2 comma 3)

  Modifica l'art.145 TUB e introduce discipline di attuazione; la Corte ritiene legittima la normativa e che la disciplina transitoria non impone retroattività generalizzata del favor rei alle sanzioni amministrative bancarie

• D.lgs. 10 settembre 1993, n. 385 (TUB)

  Art.144 e art.145 disciplinano le sanzioni e la procedura sanzionatoria bancaria; le modifiche sono state ritenute ricomprese nella delega e l'art.145 è interpretato come contenente sia procedimento amministrativo sia tutela giurisdizionale

• Direttiva 2013/36/UE

  Riferimento normativo della delega; non disciplina il rito di impugnazione delle sanzioni nazionali, ma legittima la revisione sostanziale delle sanzioni e delle procedure nazionali

• Codice di procedura civile

  art.360 c.p.c., art.112 c.p.c., art.183 c.p.c. (comma 7), art.132 c.p.c.

  Art.360 indica i motivi di ricorso in Cassazione; la nullità per omessa pronuncia rileva per domande di merito (art.112) mentre omissioni su istanze istruttorie si valutano sotto il profilo della motivazione; art.183 comma7 regola la prova e la formazione del processo

• Costituzione

  Art.111 (diritto a giusto processo) è invocato dal ricorrente per criticare la motivazione e il trattamento delle istanze istruttorie; la Corte ha ritenuto che non vi sia stato vizio idoneo ad incidere sul diritto di difesa

• Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo

  Invocata rispetto al giusto processo e alla natura eventualmente penale delle sanzioni; la Corte, seguendo la giurisprudenza, esclude in generale la natura sostanzialmente penale delle sanzioni amministrative bancarie contestate e quindi l'automatica estensione del favor rei

• Legge 24 novembre 1981, n. 689

  Principio di correlazione tra fatto contestato in sede di contestazione e fatto assunto a base della sanzione; la Corte ha ritenuto che la contestazione iniziale fosse sufficientemente ampia da coprire gli elementi poi sviluppati nella delibera

• Disposizioni Banca d'Italia in materia di politiche e prassi di remunerazione (30.3.2011)

  Par.5.3 richiede che i 'golden parachutes' siano collegati a performance e rischi in linea con il par.5.2; la Corte interpreta il richiamo come rimando al complesso dei criteri del par.5.2 e non a una sola parte formale

• D.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (TUF)

  articoli richiamati a fini analogici (parte V, art.190, artt.187-bis/ter etc.)

  Giurisprudenza citata ha escluso la natura penale di molte sanzioni amministrative in materia di intermediazione; principio esteso per analogia anche al settore bancario

• Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea

  Richiesto dal ricorrente per eventuale rinvio pregiudiziale alla CGUE; la Corte ha ritenuto la questione non necessaria data l'assenza di questione di compatibilità rilevante

• Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea

  Invocata in relazione al diritto di difesa; la Corte ha ritenuto infondata la prospettazione di conflitto giustificativo del rinvio pregiudiziale

Massime di principio

• La delega al Governo per recepire direttive UE può legittimare anche la revisione delle procedure sanzionatorie se il testo delegatorio e il decreto attuativo richiamano norme già disciplinanti la materia (es. art.145 TUB).
• L'omessa pronuncia su istanze istruttorie non comporta automaticamente nullità della sentenza in Cassazione: occorre dimostrare che i mezzi esclusi erano decisivi, cioè avrebbero portato con certezza a una decisione diversa.
• Il principio del favor rei (retroattività della legge più favorevole) non si applica automaticamente alle sanzioni amministrative; va valutata la natura sostanziale della sanzione alla luce della giurisprudenza CEDU e interna.
• Il requisito di correlazione fra atto di contestazione e delibera sanzionatoria ex art.14 L.689/1981 è violato solo se la fattispecie sanzionata è sostanzialmente diversa da quella inizialmente contestata; formulazioni iniziali ampie possono essere ritenute sufficienti.
• Il richiamo normativo tra disposizioni interne (es. par.5.3 che rimanda al par.5.2) deve essere interpretato come richiamo all'intero contenuto di riferimento, salvo chiara esclusione testuale.
• In giudizi avverso sanzioni amministrative di autorità di vigilanza, il giudice deve garantire il contraddittorio e la possibilità di prova, ma la valutazione di ammissibilità e rilevanza dei mezzi istruttori resta rimessa al giudice di merito e sindacabile in Cassazione solo nei limiti di concreta decisività.