Cassazione Civile, Sentenza n. 10919/2026 del 24/04/2026

Esito

La controversia

Impugnazione della sentenza d'appello che aveva confermato la decisione di primo grado disponendo la restituzione, da parte del Lo Monaco, di somme percepite quali compensi per incarichi conferiti in regime di emergenza (ordinanze O.P.C.M. 3815/2009 e 3825/2009). Il ricorrente deduceva violazione di norme (art. 5 L. 225/1992; art. 24 D.lgs. 165/2001 e art.13, co.4 L.R. n.10/2000) sostenendo che le ordinanze ministeriali fossero "libere" e derogatorie del principio di onnicomprensività della retribuzione e quindi non disapplicabili dal giudice ordinario; chiedeva altresì che, in caso di recupero, la restituzione fosse calcolata al lordo delle ritenute fiscali. In via subordinata deduceva violazione del Prot. Addiz. 1 CEDU e dell'art.14 CEDU (presunta discriminazione per la situazione reddituale/pensionistica). Il ricorso incidentale (della controparte) sosteneva invece che la restituzione dovesse avvenire al lordo delle ritenute fiscali perché l'ente che chiede il recupero (la Regione) non era sostituto d'imposta delle somme erogate dalla Presidenza del Consiglio.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato sia il ricorso principale del Lo Monaco sia il ricorso incidentale. Ha affermato che: a) le O.P.C.M. sono strumenti emergenziali "liberi" ma la loro eventuale deroga alle norme ordinarie deve essere espressa e rispettare i limiti formali previsti dall'art. 5 L. 225/1992; b) nell'ipotesi concreta le ordinanze impugnate non derogavano al principio di onnicomprensività della retribuzione (art. 24 D.lgs. 165/2001) né alla competenza della contrattazione collettiva; c) le ordinanze, se usate come presupposto per atti di gestione del rapporto di lavoro, possono essere disapplicate dal giudice ordinario in sede di ricorso per recupero di somme indebitamente erogate; d) la Pubblica Amministrazione ha il diritto-dovere di ripetere le somme erogate sine titulo ai sensi dell'art. 2033 c.c., e la buona fede del percettore non esclude in generale la ripetizione, sebbene possa influire sulle modalità (rateazione, temperamento) sulla base dei principi di proporzionalità e buona fede oggettiva; e) il recupero deve essere effettuato nei limiti di quanto effettivamente percepito dal dipendente (ossia al netto delle ritenute fiscali, previdenziali e assistenziali), perché le ritenute hanno rilevanza patrimoniale e il rimborso fiscale compete a chi ha effettivamente pagato, ai sensi dell'art. 38 d.P.R. n. 602/1973. È stato altresì escluso che sussista una violazione della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (art.1 Prot. Add. 1 e art.14 CEDU). Le spese del giudizio sono compensate.

Norme richiamate

• Legge n. 225/1992 (art. 5)

  1. Al verificarsi degli eventi di cui all'art. 2, comma 1, lettera c), il Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dell'art. 1, comma 2, del Ministro per il coordinamento della protezione civile, delibera lo stato di emergenza, determinandone durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi. ... 2. Per l'attuazione degli interventi di emergenza conseguenti alla dichiarazione di cui al comma 1, si provvede, nel quadro di quanto previsto dagli articoli 12, 13, 14, 15 e 16, anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei princìpi generali dell'ordinamento giuridico. ... 5. Le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devono contenere l'indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere motivate.

  Le O.P.C.M. possono disporre deroghe in regime di emergenza ma tali deroghe devono essere espresse e motivate; le ordinanze sono strumenti "liberi" entro i limiti formali della legge. Se non risultano deroghe esplicite rispetto a norme rilevanti (es. onnicomprensività), l'ordinanza non sottrae queste norme al sindacato applicativo.

• D.lgs. n. 165/2001 (art. 24)

  Riconosce il principio di onnicomprensività della retribuzione dei dirigenti pubblici e il ruolo della contrattazione collettiva nella determinazione del trattamento economico; nella fattispecie le O.P.C.M. non hanno esplicitamente derogato a tale principio.

• L.R. Sicilia n. 10/2000 (art. 13, comma 4)

  Riprende e rende operante, a livello regionale, il principio previsto dall'art. 24 del D.lgs. 165/2001: gli incarichi conferiti in ragione dell'ufficio rientrano nella disciplina della retribuzione onnicomprensiva.

• O.P.C.M. n. 3825/2009 (art. 4 e 5)

  4. Al personale statale, regionale e degli enti locali direttamente impegnato nell'emergenza è autorizzata la corresponsione di compensi per lavoro straordinario effettivamente reso nel limite di 150 ore mensili fino al 30 novembre 2009 e 50 ore mensili fino al 31 dicembre 2009. 5. Ai dirigenti e al personale con incarico di posizione organizzativa, a cui sono stati affidati specifici compiti per attività direttamente connesse con l'emergenza, viene corrisposto un compenso mensile rapportato alla retribuzione di posizione in misura non superiore al 50% della medesima fino al dicembre 2009. ... 8. Dal 1° gennaio 2010 e fino al termine dello stato di emergenza al personale di cui al comma 5(...) è corrisposto in compenso mensile rapportato alla retribuzione in misura non superiore al 25% della medesima ...

  L'ordinanza autorizza compensi per il personale impegnato nell'emergenza entro limiti percentuali, ma non contiene una deroga espressa al principio di onnicomprensività della retribuzione e alla competenza della contrattazione collettiva; pertanto non impedisce, a fronte di erogazioni "sine titulo", l'azione di ripetizione dell'indebito da parte della P.A.

• Codice civile (art. 2033)

  Stabilisce il diritto di ripetizione dell'indebito. La Corte ha ritenuto che la Pubblica Amministrazione abbia il dovere/diritto di recuperare somme indebitamente erogate e che la buona fede del percettore non esclude in generale la ripetizione, sebbene possa influenzarne le modalità in termini di temperamento o rateazione sulla base dei principi di buona fede (art. 1175 c.c.) e proporzionalità.

• D.P.R. n. 602/1973 (art. 38, comma 1)

  Regola il rimborso fiscale: il diritto al rimborso compete a chi ha effettuato il versamento. Di conseguenza, quando il recupero riguarda somme sulle quali sono state operate ritenute fiscali, il datore che agisce nei confronti del dipendente può chiedere la restituzione solo dell'importo effettivamente percepito dal lavoratore (al netto delle ritenute), mentre eventuali rimborsi fiscali devono essere chiesti a chi materialmente ha versato le imposte.

• Protocollo Addizionale n. 1 alla CEDU (art. 1) e Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo (art. 14)

  I rimedi e le garanzie derivanti dalla CEDU non impediscono in sé la ripetizione delle somme erogate sine titulo da parte della P.A.; la doglianza di discriminazione basata sulla condizione patrimoniale/pensionistica del percettore è stata rigettata poiché il criterio della proporzionalità e della valutazione della grave sproporzione è stato correttamente applicato dalla Corte territoriale.

Massime di principio

• Le ordinanze emanate in regime di emergenza (O.P.C.M.) possono derogare a norme ordinarie solo se la deroga è espressa e motivata; in mancanza di deroga esplicita il principio ordinario (es. onnicomprensività della retribuzione) resta applicabile.
• Quando una ordinanza emergenziale è utilizzata come presupposto per atti di gestione del rapporto di lavoro (liquidazione e successivo recupero), il giudice ordinario può disapplicare l'ordinanza nei limiti in cui essa abbia determinato atti gestionali "sine titulo".
• La Pubblica Amministrazione ha il diritto/dovere di ripetere le somme indebitamente erogate (art. 2033 c.c.); la buona fede del percettore non impedisce in linea di principio la ripetizione, sebbene possa incidere sulle modalità e sulla tempistica del recupero (rateazione, temperamento per eccessiva gravosità).
• Il recupero nei confronti del dipendente può essere richiesto solo entro il limite di quanto effettivamente percepito dallo stesso (ossia al netto delle ritenute fiscali e previdenziali), perché le ritenute hanno rilevanza patrimoniale e il relativo rimborso fiscale compete a chi ha materialmente versato le imposte.
• Prima di disporre la restituzione integrale, il giudice deve valutare la gravità della sproporzione tra l'importo richiesto e la situazione patrimoniale del percettore; l'assenza di tale sproporzione giustifica l'azione di recupero.
• In situazioni analoghe, gli enti che hanno erogato ritenute dovranno essere coinvolti o aggrediti tramite i canali fiscali per il rimborso delle imposte eventualmente indebitamente versate; l'ente che agisce per la ripetizione nei confronti del dipendente non può, in pratica, pretendere somme che non siano entrate nella sua sfera patrimoniale.