Tribunale, Sentenza T-526/16

Riforma dello Statuto e perdita dell’idoneità alla promozione degli amministratori AD 12/AD 13

La sentenza riguarda un ricorso ex articolo 270 TFUE proposto da funzionari della Commissione europea contro le decisioni con cui, a seguito della riforma statutaria del 2013, essi sono stati inquadrati come "amministratori" o "amministratori in transizione" e hanno perso, dal 1º gennaio 2014, l’idoneità alla promozione al grado superiore. Il Tribunale era chiamato a valutare la legittimità del nuovo sistema di carriera introdotto dal regolamento n. 1023/2013 e delle conseguenti decisioni amministrative di inquadramento.

Fatti e procedimento principale

I ricorrenti erano funzionari della Commissione di grado AD 12 o AD 13. Sotto il vecchio Statuto, gli amministratori potevano progredire fino al grado AD 14 mediante promozione ex articolo 45, secondo uno scrutinio per merito comparativo. Con il nuovo Statuto, gli amministratori possono progredire solo fino ad AD 12, mentre i gradi AD 13 e AD 14 sono riservati, in via ordinaria, a chi occupa impieghi tipo "capo unità o equivalente" o "consigliere o equivalente".

La Commissione ha quindi modificato i fascicoli individuali nel sistema SysPer 2, inquadrando i ricorrenti nei nuovi impieghi tipo previsti dall’allegato XIII. I ricorrenti hanno proposto reclami ex articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto, poi respinti dall’APN con decisioni del 3 luglio, 17 luglio e 6 agosto 2014. Il ricorso è stato poi trasferito al Tribunale ai sensi del regolamento (UE, Euratom) 2016/1192.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 45 dello Statuto, come modificato dal regolamento n. 1023/2013;
• l’articolo 5, paragrafo 4, e l’articolo 5, paragrafo 5, dello Statuto;
• l’allegato I, sezione A, del nuovo Statuto, che definisce gli impieghi tipo del gruppo AD;
• l’articolo 30 dell’allegato XIII, che contiene le misure transitorie per i funzionari in servizio al 31 dicembre 2013;
• gli articoli 4 e 29, paragrafo 1, dello Statuto, relativi alla copertura dei posti vacanti;
• gli articoli 20 e 21 della Carta, nonché gli articoli 25, 90 e 91 dello Statuto e gli articoli 277 e 296 TFUE.

Ricevibilità del ricorso

Il Tribunale precisa che gli atti impugnati sono le decisioni dell’APN di inquadrare i ricorrenti negli impieghi tipo "amministratore" o "amministratore in transizione", poiché tali decisioni hanno privato gli interessati dell’idoneità alla promozione al grado superiore. Il ricorso è stato dichiarato ricevibile quanto a tali decisioni, anche per i ricorrenti che avevano presentato reclamo ad aprile 2014, poiché la Commissione non aveva notificato adeguatamente le decisioni individuali e non poteva dimostrare con certezza quando gli interessati ne avessero avuto conoscenza.

Domanda di accertamento dell’illegittimità delle disposizioni statutarie

Il Tribunale dichiara manifestamente irricevibile la domanda con cui i ricorrenti chiedevano in via autonoma che fosse accertata l’illegittimità dell’articolo 45, dell’allegato I e delle misure transitorie. Il giudice osserva che l’illegittimità di un atto di portata generale può essere fatta valere solo in via incidentale, ai sensi dell’articolo 277 TFUE, nell’ambito dell’impugnazione di un atto individuale; non è invece possibile ottenere nel dispositivo una declaratoria generale di illegittimità.

Primo motivo: illegittimità della riforma statutaria

Il primo motivo era articolato in sei parti.

Parità di trattamento e vocazione alla carriera

I ricorrenti sostenevano che il nuovo sistema violasse la parità di trattamento, perché gli amministratori AD 12 e AD 13 inquadrati come "amministratori" o "amministratori in transizione" non potevano più accedere ad AD 13 o AD 14 tramite il normale meccanismo di promozione, mentre altri funzionari del gruppo AD avrebbero continuato a beneficiarne.

Il Tribunale respinge l’argomento: il legislatore dell’Unione può modificare lo Statuto e non esiste un diritto acquisito alla conservazione di una mera possibilità di promozione non ancora concretizzatasi. La situazione degli amministratori di grado inferiore, che non hanno raggiunto il massimo del loro impiego tipo, non è comparabile a quella dei ricorrenti; inoltre, capi unità e consiglieri esercitano responsabilità oggettivamente più elevate, tali da giustificare un regime diverso.

Proporzionalità

Secondo i ricorrenti, la misura era eccessiva perché i gradi più alti erano già limitati sotto il vecchio Statuto e perché l’APN avrebbe potuto creare annualmente nuovi posti idonei alla promozione.

Il Tribunale richiama il margine discrezionale del legislatore dell’Unione in materia di riforma statutaria e ritiene la misura idonea e non manifestamente sproporzionata: l’obiettivo era ristabilire un nesso tra responsabilità esercitate e grado, riservando AD 13 e AD 14 a ruoli di alto livello. L’argomento relativo ai vecchi limiti per AD 15 e AD 16 è ritenuto irrilevante.

Buona amministrazione e dovere di sollecitudine

I ricorrenti lamentavano che l’APN non avesse tenuto conto dei loro interessi e li avesse costretti a nuove verifiche di idoneità per funzioni di livello superiore.

Il Tribunale rileva che tali principi non possono essere invocati per disapplicare disposizioni statutarie vincolanti. Il dovere di sollecitudine non impone alla Commissione di neutralizzare gli effetti della riforma creando artificialmente più posti di livello superiore.

Diritti quesiti e legittimo affidamento

La Corte esclude che i ricorrenti avessero un diritto quesito alla permanenza del vecchio regime di promozione: al 1º gennaio 2014 essi avevano solo una possibilità di promozione, subordinata a una futura decisione dell’APN. Per lo stesso motivo, non può esservi legittimo affidamento alla conservazione di quel sistema, soprattutto in un settore in cui il legislatore gode di ampia discrezionalità.

Tassi di promozione

I ricorrenti richiamavano i tassi di promozione previsti dallo Statuto per sostenere che la riforma ne avesse illegittimamente frustrato l’applicazione.

Il Tribunale risponde che proprio per superare l’automatismo del vecchio sistema il legislatore ha scelto di non legare più l’accesso ai gradi AD 13 e AD 14 ai tassi di promozione, ma alle effettive esigenze di personale di alto livello. I tassi invocati erano inoltre, per parte loro, non più attuali.

Consultazione sindacale e comitato dello Statuto

I ricorrenti denunciavano la mancata nuova consultazione del comitato dello Statuto e la violazione di un presunto accordo con le organizzazioni sindacali.

Il Tribunale rinvia alla propria giurisprudenza nelle cause U4U e USFSPEI: la Commissione non era tenuta a riaprire la consultazione dopo i negoziati interistituzionali e l’accordo invocato riguardava la riforma del 2004, non quella del 2013. In assenza di argomenti nuovi, la censura è respinta.

Secondo motivo: violazione dell’articolo 45 e errore manifesto di valutazione

In subordine, i ricorrenti sostenevano che il regolamento n. 1023/2013 avesse alterato il "nocciolo duro" dell’articolo 45 in modo incoerente con la sua logica interna, mantenendo formalmente il sistema di promozione ma escludendo gli amministratori AD 12/AD 13 dal suo funzionamento ordinario.

Il Tribunale osserva che il legislatore dell’Unione è libero di modificare lo Statuto tramite regolamento ex articolo 336 TFUE e che, con il nuovo testo dell’articolo 45, ha chiaramente voluto limitare la promozione ordinaria agli occupanti di impieghi corrispondenti agli impieghi tipo superiori, salvo la procedura di copertura dei posti vacanti prevista dagli articoli 4 e 29. Non vi è quindi alcuna violazione dell’articolo 45 nel testo modificato.

Terzo motivo: difetto di motivazione

I ricorrenti contestavano alla Commissione di non avere adeguatamente motivato le decisioni di inquadramento.

Il Tribunale ricorda che la motivazione deve consentire all’interessato di comprendere la decisione e al giudice di sindacarla, ma che nel settore della funzione pubblica la motivazione può essere integrata nella fase del reclamo. Nel caso di specie, l’APN si è limitata ad applicare disposizioni vincolanti, mentre nella risposta ai reclami ha fornito spiegazioni sufficienti sulle conseguenze della riforma. Inoltre, la motivazione del regolamento n. 1023/2013, in particolare nei considerando 17-19, è stata ritenuta chiara e sufficiente in un contenzioso già deciso nelle cause U4U e USFSPEI.

Decisione e spese

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso. I ricorrenti, rimasti soccombenti, sono condannati alle spese; Parlamento e Consiglio sopportano le proprie spese in quanto intervenienti.

Principi affermati

La sentenza conferma che:

• il legislatore dell’Unione può riformare lo Statuto dei funzionari e modificare il sistema di progressione di carriera;
• non esiste un diritto acquisito a conservare una mera possibilità di promozione non ancora cristallizzata;
• il principio di parità di trattamento non impedisce di riservare i gradi superiori a funzioni di responsabilità più elevata, purché le situazioni poste a confronto non siano comparabili o la differenza sia oggettivamente giustificata;
• il principio di proporzionalità è sindacabile solo per manifesta inidoneità quando il legislatore dispone di ampio margine discrezionale;
• la motivazione di una decisione individuale può essere completata nella fase del reclamo, specie quando l’atto amministrativo si limita ad applicare norme statutarie vincolanti.