Tribunale, Sentenza T-298/16

Responsabilità extracontrattuale per avviso W3b nel SAR e mancata approvazione di un appalto IPA

La sentenza riguarda un ricorso ex articoli 268 e 340 TFUE proposto da East West Consulting SPRL contro la Commissione europea. La controversia nasce dall’inserimento della ricorrente nel sistema di allarme rapido (SAR) mediante un avviso W3b e dal successivo rifiuto della delegazione dell’Unione di approvare un contratto di appalto decentrato finanziato nell’ambito dello strumento di assistenza preadesione (IPA).

Fatti e contesto amministrativo

La ricorrente guidava un consorzio che aveva ottenuto l’appalto per servizi intitolato «Rafforzare la lotta contro il lavoro sommerso» nell’ex Repubblica iugoslava di Macedonia. L’appalto rientrava nella componente «Sviluppo delle risorse umane» dell’IPA ed era soggetto a gestione decentrata con controllo ex ante: l’amministrazione aggiudicatrice nazionale conduceva la procedura, ma la Commissione doveva approvare la documentazione di gara e la proposta di aggiudicazione.

La Commissione aveva istituito il SAR con la decisione 2008/969/CE, Euratom, che prevedeva vari livelli di avviso, tra cui il W3b per terzi oggetto di procedimenti giudiziari per errori amministrativi gravi o frode. In base all’articolo 17, paragrafo 2, della decisione, la presenza di un avviso W3b poteva condurre, fra l’altro, all’aggiudicazione a un altro offerente o alla chiusura della procedura senza aggiudicazione.

Nel caso di specie, la delegazione dell’Unione ha rifiutato l’approvazione del contratto perché la ricorrente era oggetto di un avviso W3b nel SAR. Di conseguenza, l’amministrazione aggiudicatrice nazionale ha annullato la procedura, informando la ricorrente della chiusura senza aggiudicazione.

Questioni preliminari: competenza e ricevibilità

La Commissione ha contestato la competenza del Tribunale, sostenendo che il danno derivasse dall’atto dell’amministrazione aggiudicatrice nazionale. Il Tribunale ha respinto l’eccezione: l’atto lesivo dedotto non era la decisione nazionale di annullamento, bensì il comportamento della Commissione e della delegazione, che avevano impedito la conclusione del contratto. Pertanto, la pretesa risarcitoria era imputabile a un’istituzione dell’Unione e rientrava nella competenza del giudice dell’Unione.

Il Tribunale ha inoltre esaminato la ricevibilità di alcuni documenti prodotti con la replica. Ha ammesso come prove contrarie o a fini del contraddittorio gli allegati C.1 a C.4, ma ha dichiarato irricevibili gli allegati C.5, C.6 e da C.8 a C.12, perché prodotti tardivamente senza giustificazione sufficiente e diretti soltanto a sostenere la quantificazione del danno.

Illiceità della condotta contestata alla Commissione

Per far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, il Tribunale ricorda che occorrono tre condizioni cumulative: comportamento illecito sufficientemente qualificato, danno certo e nesso causale diretto.

Nel merito, il Tribunale ha ritenuto illecita la registrazione dell’avviso W3b per tre profili principali:

• mancanza di base giuridica: la decisione SAR non aveva fondamento normativo idoneo a conferire alla Commissione il potere di adottare un sistema di avvisi con effetti pregiudizievoli esterni;
• violazione dei diritti della difesa e del diritto di essere ascoltata: la ricorrente non era stata informata né sentita prima dell’inserimento nel SAR, e la motivazione comunicata solo successivamente era generica e insufficiente;
• violazione della presunzione di innocenza: l’avviso W3b trattava la ricorrente come se fosse coinvolta in frodi o gravi irregolarità senza accertamento giudiziario della sua responsabilità.

Il Tribunale ha precisato che tali principi conferiscono diritti ai singoli e che la violazione era sufficientemente qualificata, perché nel 2010 la Commissione, alla luce della Carta dei diritti fondamentali e della giurisprudenza già esistente, poteva comprendere che un avviso con simili effetti richiedeva una base giuridica chiara e il rispetto delle garanzie procedurali. Ha inoltre rilevato l’assenza di trasparenza e coerenza della Commissione, che per lungo tempo non ha prodotto documenti attestanti la richiesta dell’OLAF e ha poi cancellato l’avviso solo nel 2015.

Danno e nesso causale

Perdita dell’appalto e mancato utile

La ricorrente chiedeva EUR 166 000 per il mancato utile sull’appalto. Il Tribunale ha riconosciuto solo una perdita di chance di profitto, non un diritto certo alla piena esecuzione del contratto, poiché fino alla firma l’amministrazione aggiudicatrice nazionale avrebbe potuto annullare la procedura. Tuttavia, ha ritenuto che, nel caso concreto, l’avviso W3b fosse la causa decisiva del rifiuto della delegazione di approvare il contratto e quindi dell’annullamento della gara. Quanto all’importo, il Tribunale ha corretto la quantificazione proposta dalla ricorrente, escludendo la commissione di gestione come voce non risarcibile, rideterminando il margine netto e fissando equitativamente la perdita di chance risarcibile in EUR 20 000.

Perdita di ulteriori opportunità commerciali

La ricorrente chiedeva anche EUR 330 000 per la perdita dell’opportunità di aggiudicarsi altri appalti e per il relativo danno morale. Il Tribunale ha rilevato che la ricorrente non aveva provato in modo concreto e certo né l’esistenza di specifiche gare perdute né il collegamento diretto tra l’avviso SAR e la presunta perdita di tre contratti equivalenti. Ha inoltre osservato che, nonostante l’avviso, la ricorrente aveva continuato a stipulare diversi contratti con la Commissione per importi rilevanti. Pertanto, tale domanda è stata respinta integralmente.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale ha condannato la Commissione a versare alla ricorrente EUR 20 000 a titolo di risarcimento del danno, respingendo il ricorso per il resto. Poiché entrambe le parti sono risultate solo parzialmente soccombenti, è stata disposta la compensazione delle spese, con ciascuna parte tenuta a sopportare le proprie.