Sentenza n. 2399/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il rigetto dell’istanza di condono presentata ai sensi dell’art. 32 d.l. 269/2003, relativa all’ampliamento di un fabbricato preesistente mediante realizzazione di un piccolo edificio residenziale di circa 40,59 mq, nonché il presupposto parere negativo della Soprintendenza e la circolare regionale n. 2/2022. Ha dedotto: omessa notificazione diretta del parere soprintendizio; violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per mancato preavviso di rigetto; difetto di motivazione, difetto di istruttoria, ingiustizia manifesta ed erronea applicazione dell’art. 32 d.l. 269/2003 e della sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022; erronea considerazione dell’epoca di imposizione del vincolo paesaggistico; formazione del silenzio-assenso; illegittimità della circolare n. 2/2022 per violazione di uguaglianza, affidamento e buon andamento; mancato accertamento del grave danno paesaggistico; illegittimità dell’ordine di demolizione e rimessione in pristino, ritenuto adottato dalla Soprintendenza prima della conclusione del procedimento di condono.

La decisione

Il ricorso è stato accolto soltanto in parte. Il Collegio ha ritenuto ricevibili le impugnazioni, osservando che la mancata notificazione personale del parere soprintendizio non impediva la decorrenza del termine quando la ricorrente ne aveva avuto piena conoscenza e lo aveva impugnato; tuttavia, l’Amministrazione non aveva provato la regolare notificazione, con conseguente parziale fondatezza della censura sotto il profilo della ricevibilità. È stata respinta la censura relativa all’art. 10-bis l. 241/1990, poiché il procedimento di condono, in presenza di presupposti vincolanti di insanabilità, non richiede il preavviso di rigetto e l’omissione è comunque non invalidante ai sensi dell’art. 21-octies l. 241/1990. Sono stati respinti i motivi concernenti la disciplina sostanziale del terzo condono: l’art. 24 l.r. Sicilia n. 15/2004 recepisce integralmente l’art. 32 d.l. 269/2003, compreso il limite di cui al comma 27, lett. d), che impedisce la sanatoria anche in presenza di vincoli paesaggistici relativi, quando ricorrano gli ulteriori presupposti ostativi. La sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022 ha chiarito che tale limite costituisce una previsione statale di principio e la circolare regionale n. 2/2022 si è limitata a ricognire tale disciplina. Nel caso concreto, l’opera, consistente in un ampliamento residenziale di nuova costruzione, era stata ricondotta dalla stessa istante alla tipologia 1 dell’allegato 1 al d.l. 269/2003 e insisteva su area paesaggisticamente vincolata; inoltre, il territorio di Lipari risultava vincolato già dal 1966. È stata ritenuta sufficiente la motivazione per relationem mediante richiamo alla circolare e agli atti normativi e amministrativi pertinenti. È stata respinta anche la censura sul silenzio-assenso: il procedimento di condono è speciale, per le opere insanabili non si forma il silenzio-assenso e le disposizioni regionali invocate riguardano autorizzazioni paesaggistiche preventive o i primi due condoni, non il terzo condono relativo a opere già eseguite. Non è stato riconosciuto alcun legittimo affidamento fondato sul decorso del tempo o su precedenti orientamenti amministrativi, né una disparità di trattamento, trattandosi di potere vincolato. È stata invece accolta la censura relativa all’ordine di rimessione in pristino: la Soprintendenza, quale autorità interveniente nel procedimento di condono straordinario, ha natura endoprocedimentale ed è priva dei poteri repressivi e ripristinatori previsti dall’art. 167, commi 1-3, d.lgs. 42/2004 in tale procedimento. È stato quindi annullato il parere soprintendizio limitatamente alla parte che disponeva la rimessione in pristino. Le spese sono state compensate per soccombenza reciproca e oscillazioni normative.

Norme richiamate

• art. 24 l.r. Sicilia 5 novembre 2004, n. 15

  dalla «data di entrata in vigore della presente legge è consentita la presentazione dell’istanza per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell’art. 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con legge 24 novembre 2003, n. 326 e successive modificazioni e integrazioni»

  La disposizione regionale recepisce integralmente l’art. 32 d.l. 269/2003, inclusi i limiti sostanziali alla sanabilità delle opere vincolate.

• art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito dalla l. 24 novembre 2003, n. 326

  le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria qualora “siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici”

  Il limite opera anche per vincoli paesaggistici relativi; la sanabilità eccezionale richiede congiuntamente opera anteriore al vincolo, conformità urbanistica, riconducibilità alle opere minori e parere favorevole dell’autorità vincolistica.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Il preavviso di rigetto è irrilevante nei procedimenti di condono caratterizzati da esito vincolato, quando nessun apporto partecipativo avrebbe potuto modificare il contenuto della decisione.

• art. 21-octies l. 7 agosto 1990, n. 241

  L’omissione di un adempimento partecipativo non determina l’annullamento quando, per la natura vincolata del provvedimento, sia dimostrato che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 3 l. 7 agosto 1990, n. 241

  La motivazione per relationem è sufficiente quando individua gli atti richiamati e questi siano conoscibili o disponibili per l’interessato.

• art. 32 l. 28 febbraio 1985, n. 47

  Qualora tale parere non venga formulato dalle amministrazioni competenti entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto

  Nel procedimento di condono il mancato parere dell’autorità vincolistica conduce al silenzio-rifiuto, non al silenzio-assenso, soprattutto per opere non sanabili.

• art. 46 l.r. Sicilia 28 dicembre 2004, n. 17

  autorizzazioni ad eseguire opere

  La disciplina regionale del silenzio-assenso riguarda le autorizzazioni preventive a eseguire opere e non è applicabile al nulla osta paesaggistico postumo relativo a opere abusive già realizzate.

• art. 17, comma 6, l.r. Sicilia 16 aprile 2003, n. 4

  decorsi tali termini il parere deve intendersi favorevolmente reso

  Il meccanismo acceleratorio non è estensibile al terzo condono disciplinato dal d.l. 269/2003 e, secondo la decisione, non consente comunque di superare la specialità della disciplina applicabile alle opere insanabili.

• art. 17-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Non si applica al rapporto verticale tra privato istante e Soprintendenza né al procedimento speciale di condono.

• art. 167, commi 1-3, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42

  Nel procedimento di condono edilizio straordinario l’autorità paesaggistica, in quanto organo interveniente con funzioni endoprocedimentali, non dispone dei poteri repressivi e ripristinatori previsti dalla norma.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  il ricorso deve essere notificato… entro il termine… decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza

  La piena conoscenza dell’atto consente la decorrenza del termine di impugnazione anche quando la notificazione formale non sia stata eseguita direttamente al destinatario.

• sentenza Corte costituzionale 19 dicembre 2022, n. 252

  Ha dichiarato l’illegittimità della disciplina regionale siciliana che ammetteva il condono per opere in aree soggette a vincoli non comportanti inedificabilità assoluta, chiarendo l’operatività ostativa del limite statale anche per i vincoli relativi.

Massime di principio

• Nel terzo condono edilizio siciliano, il richiamo integrale dell’art. 32 d.l. 269/2003 operato dall’art. 24 l.r. Sicilia n. 15/2004 comprende anche i limiti sostanziali alla sanatoria; sono pertanto insanabili le opere realizzate in area soggetta a vincolo paesaggistico, anche relativo, quando ricorrano gli ulteriori presupposti ostativi previsti dall’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 269/2003.
• La sanabilità eccezionale delle opere realizzate in area vincolata richiede congiuntamente che l’opera sia anteriore all’imposizione del vincolo, conforme alle prescrizioni urbanistiche, riconducibile alle opere minori indicate dalle tipologie 4, 5 e 6 dell’allegato 1 al d.l. 269/2003 e assistita dal parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo.
• Nel procedimento di condono edilizio, quando l’insanabilità dell’opera deriva direttamente dalla legge, l’omessa comunicazione del preavviso di rigetto non comporta l’annullamento del diniego, poiché il provvedimento ha contenuto vincolato e l’apporto partecipativo non avrebbe potuto modificarne l’esito.
• Nel procedimento di condono per opere già realizzate non si forma il silenzio-assenso sul nulla osta paesaggistico: le disposizioni regionali riferite alle autorizzazioni preventive a eseguire opere non sono applicabili analogicamente ai titoli paesaggistici postumi e la disciplina speciale prevede, ricorrendone i presupposti, il silenzio-rifiuto.
• Nel procedimento di condono edilizio straordinario l’autorità paesaggistica svolge una funzione endoprocedimentale e non può adottare autonomamente l’ordine di demolizione o di rimessione in pristino ai sensi dell’art. 167, commi 1-3, d.lgs. 42/2004; l’eventuale ordine contenuto nel parere è illegittimo e va annullato limitatamente a tale parte.

Come è indicizzato