Cassazione Civile, Sentenza n. 8786/2025 del 02/04/2025

Esito

La controversia

Impugnazione da parte dell'INPS avverso la sentenza della Corte d'appello di Torino che aveva confermato l'estinzione della sanzione amministrativa per omesso versamento di ritenute previdenziali e assistenziali (art. 2, comma 1-bis, d.l. n.463/1983 conv. in l. n.638/1983, come modificato dal d.lgs. n.8/2016), per effetto della decadenza prevista dalla legge n. 689/1981 in combinato disposto con gli artt. 6 e 9 del d.lgs. n. 8/2016. L'INPS sosteneva una diversa interpretazione temporale/di campo di applicazione: non applicabilità dell'art. 14 l. 689/1981 alle fattispecie convertite in sanzioni amministrative anteriormente all'entrata in vigore del d.lgs. n. 8/2016; applicazione dell'art. 14 per le violazioni dal momento di entrata in vigore del decreto fino al 31.12.2023; ed eventualmente applicazione dell'art. 23 del d.l. n. 48/2023 per violazioni dal 1.1.2023. I giudici di merito avevano invece ritenuto che, per le notifiche effettuate dopo la depenalizzazione, fosse maturata la decadenza perché l'INPS non dimostrò di avere ricevuto e notificato gli atti entro il termine previsto (nello specifico, notifiche riferite alle date 5 aprile 2017 e 29 novembre 2017), computato dalla data di entrata in vigore della depenalizzazione (6 febbraio 2016).

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dell'INPS. Ha confermato che l'art. 9, comma 4, del d.lgs. n. 8/2016, secondo il quale "l’autorità amministrativa notifica gli estremi della violazione agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni [...] dalla ricezione degli atti", deve essere interpretato come termine di decadenza, alla stregua dell'art. 14, comma 2, della legge n. 689/1981. Ha ritenuto costituzionalmente necessario tale trattamento alla luce del principio di legalità e del diritto di difesa (artt. 23, 24 e 97 Cost.). Poiché l'INPS non ha adempiuto al proprio onere di prova circa la tempestiva ricezione e notifica degli atti (ossia non ha dimostrato il rispetto del termine decadenziale), la decadenza è stata ritenuta operante e la sanzione è estinta. La Corte ha compensato le spese e disposto l'applicazione delle conseguenze processuali relative al contributo unificato per il ricorrente.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 8/2016, art. 8, comma 1

  "le disposizioni del presente decreto che sostituiscono sanzioni penali con sanzioni amministrative si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto stesso"

  Il decreto opera anche con efficacia retroattiva rispetto alle violazioni commesse anteriormente all'entrata in vigore; ciò include le sanzioni amministrative derivanti da depenalizzazioni.

• d.lgs. n. 8/2016, art. 9, comma 1

  "l’autorità giudiziaria, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, dispone la trasmissione all’autorità amministrativa competente degli atti dei procedimenti penali relativi ai reati trasformati in illeciti amministrativi"

  Disciplina il termine entro cui la sede penale deve trasmettere gli atti all'autorità amministrativa; è parte del procedimento di conversione/trasmissione degli atti.

• d.lgs. n. 8/2016, art. 9, comma 4

  "l’autorità amministrativa notifica gli estremi della violazione agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni [...] dalla ricezione degli atti"

  La Corte ha interpretato questo termine come termine di decadenza per l'esercizio del potere sanzionatorio amministrativo (analogo all'art. 14 l. 689/1981), non come mero termine ordinatorio.

• d.lgs. n. 8/2016, art. 6

  Prevede che, nel procedimento per l’applicazione delle sanzioni amministrative del decreto, si osservino, in quanto applicabili, le disposizioni delle sezioni I e II del capo I della legge n. 689/1981; la Corte l'ha letto come rinvio che rende applicabili le disposizioni decadenziali della legge n. 689/1981 anche alle sanzioni previste dal d.lgs. n. 8/2016.

• legge n. 689/1981, art. 14

  L'art. 14 contiene il termine di novanta giorni per la contestazione/notifica considerato dalla giurisprudenza come termine di decadenza; la Corte ha ritenuto applicabile per analogia o tramite il rinvio previsto dal d.lgs. n. 8/2016.

• legge n. 689/1981, art. 28

  Dispositivo sulla prescrizione del diritto a riscuotere le somme per le violazioni amministrative. La Corte ha osservato che la prescrizione non è idonea, da sola, a garantire la certezza giuridica e la tempestività della tutela difensiva come fa il termine decadenziale.

• d.l. n. 48/2023, art. 23

  Richiamato dall'INPS come possibile regime applicabile alle violazioni sorte dal 1° gennaio 2023; la Corte non ha accolto la linea argomentativa dell'INPS che voleva sostituire la regola decadenziale prevista dalla legge n. 689/1981 con la disciplina richiamata.

• Costituzione (artt. 23, 24, 97)

  I principi costituzionali (principio di legalità, diritto di difesa, buon andamento e imparzialità dell'amministrazione) sono stati invocati per sostenere che i termini previsti per la notifica devono avere efficacia decadenziale per garantire certezza e tutela difensiva.

Massime di principio

• Quando una fattispecie penale è stata trasformata in illecito amministrativo dal d.lgs. n. 8/2016, il termine di 90 giorni previsto dall'art. 9, comma 4, va interpretato come termine di decadenza per l'esercizio del potere sanzionatorio amministrativo (analogamente all'art. 14 l. 689/1981).
• Il rinvio operato dall'art. 6 del d.lgs. n. 8/2016 alle disposizioni della legge n. 689/1981 implica l'applicabilità delle tutele procedimentali e dei termini decadenziali anche alle sanzioni nate dalla depenalizzazione, compresa l'applicazione retroattiva prevista dall'art. 8.
• L'onere della prova del rispetto dei termini decadenziali grava sull'amministrazione che intende esercitare il potere sanzionatorio: in mancanza di documentazione probatoria della tempestiva ricezione e notifica degli atti, opera la decadenza e si estingue l'obbligazione sanzionatoria.
• La prescrizione (art. 28 l. 689/1981) non può sostituire il termine decadenziale: la prescrizione è uno strumento diverso, più ampio e suscettibile di interruzioni, e non garantisce la stessa certezza e immediatezza richieste dal diritto di difesa.
• In ipotesi di norme intervenute successivamente (es. art. 23 d.l. n. 48/2023) che modificano il regime sanzionatorio, va valutata con attenzione la loro efficacia temporale e se possano effettivamente sostituire o derogare ai termini decadenziali già operativi; non è automatico che una norma più recente abroghi o escluda l'applicazione dei termini decadenziali se il quadro normativo e i principi costituzionali impongono altrimenti.
• Prassi consigliata per le autorità: conservare prove documentali chiare della data di ricezione degli atti trasmessi dalla sede penale e della data di effettiva notifica agli interessati (catena di trasmissione), poiché la prova documentale è decisiva nel caso di contestazioni sulla decadenza.