Cassazione Civile, Sentenza n. 22010/2025 del 31/07/2025

Esito

La controversia

La questione verteva sulla legittimazione ad emettere avvisi di accertamento TARSU/TIA: la Commissione tributaria regionale della Campania aveva ritenuto illegittimo l'avviso perché uno dei partecipanti al RTI (Ottogas S.r.l.) era sprovvista dell'iscrizione nell'Albo ai sensi dell'art. 53 d.lgs. n. 446/1997, e aveva concluso che, in caso di raggruppamento, il requisito dovesse essere posseduto da tutti i partecipanti. Il RTI ha censurato tale decisione sostenendo che Ottogas svolgeva solo attività secondarie/di supporto (non fungibili con le attività di accertamento e riscossione) previste dalla lex specialis e dalla convenzione, per le quali l'iscrizione all'Albo non era richiesta, essendo obbligatoria solo per le società chiamate a svolgere le attività principali di accertamento e riscossione.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il ricorso, cassando la sentenza impugnata e rinviando la causa. La Corte ha affermato che il requisito dell'iscrizione nell'Albo di cui all'art. 53 d.lgs. n. 446/1997 è richiesto solo per le imprese associate chiamate a svolgere prestazioni tra loro fungibili (ossia le attività principali di accertamento e riscossione). In un raggruppamento temporaneo di tipo misto, le società che svolgono esclusivamente attività secondarie di mero supporto non devono necessariamente essere iscritte nell'Albo; la qualificazione delle singole prestazioni come principali o secondarie e la verifica della fungibilità è questione di merito riservata al giudice di merito, con esame degli atti di gara e della convenzione. La Corte ha altresì chiarito che il mandato collettivo alla mandataria non crea un autonomo centro di imputazione giuridica verso terzi e che la rappresentanza della mandataria non si estende automaticamente nei confronti dei terzi estranei al rapporto con la stazione appaltante. Infine, la Corte ha rilevato l'assenza di esame degli atti di gara da parte del giudice del gravame e l'internità logica della motivazione della sentenza impugnata, giungendo così all'annullamento con rinvio.

Norme richiamate

• d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 (art. 52, comma 5, lett. b) n.1; art. 53)

  Art. 52, comma 5, lett. b), n. 1: qualora sia deliberato di affidare a terzi ... l’accertamento e la riscossione dei tributi ... a: 1) i soggetti iscritti nell’albo di cui all’articolo 53. / Art. 53, comma 1: Presso il Ministero delle finanze è istituito l'albo dei soggetti privati abilitati ad effettuare attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e di altre entrate delle province e dei comuni.

  La Corte interpreta che l'iscrizione all'Albo è richiesta per le imprese chiamate a svolgere le attività principali di accertamento e riscossione (prestazioni fungibili), mentre le imprese che svolgono sole attività di supporto/secondarie non richiedono necessariamente l'iscrizione; la verifica sulla natura principale/secondaria è rimessa al giudice di merito.

• d.m. 11 settembre 2000, n. 289

  Regolamento attuativo dell'art. 53; nel contesto della sentenza è richiamato come disciplina dell'Albo ma la Corte richiama il principio che l'iscrizione deve essere valutata con riferimento alle prestazioni effettivamente svolte dalle singole imprese nel raggruppamento.

• d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (art. 37 commi rilevanti)

  Disciplina i tipi di raggruppamento (orizzontale, verticale, misto) e la rappresentanza della mandataria; la Corte richiama che il raggruppamento non costituisce autonomo centro di imputazione giuridica verso terzi e che il mandato alla mandataria non estende automaticamente la rappresentanza nei confronti di terzi estranei al rapporto con la stazione appaltante.

• Direttiva 2014/23/UE e Direttiva 2014/24/UE

  Il diritto europeo consente che un operatore si avvalga delle capacità di altri soggetti per soddisfare requisiti di selezione; impone il principio di proporzionalità: non può essere richiesto, in assenza di ragioni oggettive e proporzionate, che tutti i membri di un raggruppamento posseggano identiche abilitazioni quando le prestazioni non sono fungibili.

• Legge 27 dicembre 2019, n. 160 (art. 1, comma 805) e d.m. 13 aprile 2022, n. 101

  "Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze... sono stabilite le disposizioni generali in ordine alla definizione dei criteri di iscrizione obbligatoria in sezione separata dell'albo... per i soggetti che svolgono esclusivamente le funzioni e le attività di supporto propedeutiche all'accertamento e alla riscossione delle entrate degli enti locali"

  Dal 2019/2022 è stata prevista la possibilità di una sezione separata dell'Albo per i soggetti che svolgono solo attività di supporto, confermando la rilevanza della distinzione tra attività principali e secondarie e la non automatica necessità di iscrizione per le attività di mero supporto.

• Giurisprudenza della Corte di cassazione (es. Cass. 6 dicembre 2024, n. 31391; Cass. 2 ottobre 2024, n. 25925)

  Principi consolidati richiamati: il requisito soggettivo va valutato in relazione alla natura delle prestazioni effettivamente svolte; il potere di rappresentanza della mandataria non si estende automaticamente ai terzi; il giudice tributario può disapplicare atti amministrativi costitutivi del presupposto impositivo quando illegittimi.

Massime di principio

• Verificare sempre il contenuto della lex specialis, del bando e della convenzione: la distinzione tra attività principali (accertamento/riscossione) e attività secondarie/supporto è determinante per stabilire l'obbligo di iscrizione all'Albo.
• Nel caso di raggruppamento temporaneo misto, l'iscrizione all'Albo prevista dall'art. 53 d.lgs. n. 446/1997 è necessaria solo per le imprese che svolgono prestazioni tra loro fungibili (le attività principali); le imprese che forniscono solo servizi di supporto possono non essere tenute all'iscrizione.
• La qualificazione di una prestazione come principale o secondaria è questione di fatto e diritto riservata al giudice di merito e richiede esame degli atti di gara e della convenzione.
• Il mandato collettivo alla mandataria non crea di per sé un centro autonomo di imputazione giuridica verso terzi; non si presume che la mandataria possa estendere la propria rappresentanza processuale o sostituirsi automaticamente alle mandanti nei rapporti con terzi estranei alla stazione appaltante.
• Le disposizioni unionali consentono agli operatori di fare affidamento sulle capacità di altri soggetti nel raggruppamento; eventuali richieste di iscrizioni/abilitazioni per tutti i membri devono essere proporzionate e giustificate da motivazioni oggettive.
• In contenziosi relativi a legittimità di atti concessori o di affidamento, il giudice tributario può disapplicare atti amministrativi illegittimi anche d'ufficio, salvo che la legittimità non sia già stata accertata con autorità di cosa giudicata.
• Se si contesta la legittimazione di chi ha emesso l'avviso, è opportuno proporre prove e argomentazioni sul ruolo concreto svolto da ciascun partecipante al RTI (chi ha esercitato effettivamente il potere impositivo e quali attività erano fungibili).