Ordinanza n. 2498/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

L’associazione ha impugnato l’ordinanza comunale di sgombero, il preavviso di esecuzione, il provvedimento di decadenza dalla concessione dei locali, una successiva ordinanza di sgombero, l’esecuzione materiale dello sgombero e la consegna degli spazi al Conservatorio. Ha dedotto che l’immobile appartenesse al patrimonio disponibile del Comune e che, pertanto, l’amministrazione fosse priva del potere di agire in autotutela esecutiva, prospettando nullità per carenza assoluta di potere o, comunque, illegittimità per difetto dei presupposti, violazione degli artt. 822 e 826 c.c., difetto di istruttoria, travisamento, sviamento e violazione del principio di proporzionalità. Con i secondi motivi aggiunti ha inoltre contestato l’assenza di una procedura comparativa per la concessione degli spazi al Conservatorio, in violazione dei principi di evidenza pubblica e concorrenza. Il Comune ha eccepito, tra l’altro, l’inammissibilità per difetto di autorizzazione del consiglio direttivo dell’associazione a promuovere il giudizio, la genericità dei motivi, la mancata notifica al Conservatorio, la tardività delle impugnazioni e l’omessa impugnazione di atti presupposti. Il difetto di autorizzazione del direttivo risultava rilevante poiché lo statuto attribuiva a tale organo la competenza a deliberare le azioni giudiziarie; l’autorizzazione era stata prodotta solo successivamente, con delibera del 20 febbraio 2026, anche a ratifica dell’operato precedente. Il TAR, ritenuta la natura pubblica e indisponibile del compendio immobiliare e quindi la giurisdizione amministrativa, ha concentrato l’esame sulla questione preliminare relativa alla sanabilità del vizio della procura e dell’autorizzazione ad agire.

La decisione

Il TAR non ha definito nel merito le censure contro gli atti comunali. Ha ritenuto rilevante la questione di legittimità costituzionale perché, alla luce dell’interpretazione dell’art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a. affermata dall’Adunanza Plenaria n. 11 del 2025, il ricorso avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile: nel processo amministrativo la procura speciale deve preesistere o essere coeva al ricorso e non sarebbe sanabile in corso di causa la sua mancanza o nullità derivante da difetto di rappresentanza, assistenza o autorizzazione. La questione è stata ritenuta non manifestamente infondata. Secondo il Collegio, tale disciplina interpretata nel senso indicato potrebbe violare gli artt. 3, 24, 76, 111, 113 e 117, primo comma, Cost. L’impossibilità di sanare il vizio, anche quando dipenda da ragioni non imputabili alla parte e il ricorso sia stato tempestivamente proposto, comprimerebbe irragionevolmente il diritto di difesa e l’effettività della tutela, soprattutto nei casi di urgenza cautelare e di translatio iudicii. Il Collegio ha rilevato inoltre un possibile eccesso di delega, poiché la legge delega imponeva di coordinare il processo amministrativo con i principi generali del codice di procedura civile e di assicurare l’effettività della tutela, mentre l’interpretazione del diritto vivente determinerebbe una regressione rispetto alla disciplina previgente e a quella civile, che consente la sanatoria mediante assegnazione di un termine perentorio. Il giudizio è stato sospeso e gli atti sono stati trasmessi alla Corte costituzionale; la Segreteria è stata incaricata delle notifiche alle parti, al Presidente del Consiglio dei ministri e delle comunicazioni ai Presidenti delle Camere.

Norme richiamate

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  il ricorso deve contenere “g) la sottoscrizione del ricorrente, se esso sta in giudizio personalmente, oppure del difensore, con indicazione, in questo caso, della procura speciale”

  La disposizione, secondo il diritto vivente richiamato dal TAR, richiede che la procura speciale preesista o sia coeva al ricorso e non consente la sanatoria postuma della procura mancante o nulla per difetto di rappresentanza, assistenza o autorizzazione.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  Quando rileva la mancanza della procura al difensore oppure un difetto di rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione che ne determina la nullità, il giudice assegna alle parti un termine perentorio [...] L'osservanza del termine sana i vizi, e gli effetti sostanziali e processuali della domanda si producono fin dal momento della prima notificazione

  La norma consente la sanatoria in corso di giudizio della mancanza o nullità della procura e dei difetti di rappresentanza, assistenza o autorizzazione, con effetti retroattivi dalla prima notificazione.

• art. 75 c.p.c.

  Le persone giuridiche stanno in giudizio per mezzo di chi le rappresenta a norma della legge o dello statuto. Le associazioni e i comitati, che non sono persone giuridiche, stanno in giudizio per mezzo delle persone indicate negli articoli 36 e seguenti del Codice civile.

  Le norme sulla capacità processuale si applicano al processo amministrativo; la rappresentanza statutaria dell’associazione deve essere esercitata nel rispetto dell’autorizzazione dell’organo associativo competente.

• art. 11 c.p.a.

  Richiamato quale disciplina della translatio iudicii, in collegamento con l’esigenza di assicurare la prosecuzione effettiva del giudizio dopo la declinatoria di giurisdizione.

• art. 378 R.D. 20 marzo 1865, n. 2248, allegato F

  Indicato quale base normativa dei poteri di autotutela esecutiva esercitati dal Comune sull’immobile qualificato come bene pubblico.

• artt. 822 e 826 c.c.

  Richiamati per la qualificazione giuridica dei beni pubblici e per la contestazione della natura demaniale o indisponibile dell’immobile.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente per prospettare la nullità degli atti comunali per carenza assoluta di potere.

• art. 44 l. 18 giugno 2009, n. 69

  il Governo è delegato [...] per il riassetto del processo [...] al fine [...] di coordinarle con le norme del codice di procedura civile in quanto espressione di princìpi generali e di assicurare la concentrazione delle tutele

  La legge delega imponeva, tra i criteri direttivi, l’adeguamento alla giurisprudenza delle giurisdizioni superiori, il coordinamento con il codice di procedura civile e l’effettività della tutela; il TAR dubita che l’interpretazione dell’art. 40 c.p.a. sia coerente con tali criteri.

• artt. 3, 24, 76, 111, 113 e 117, primo comma, Cost.

  Parametri costituzionali indicati dal TAR per la questione di legittimità costituzionale relativa alla mancata sanabilità dei vizi della procura e dell’autorizzazione ad agire nel processo amministrativo.

• art. 6 CEDU

  Il diritto a un processo equo e all’accesso a un giudice impedisce limitazioni processuali sproporzionate e formalismi che rendano eccessivamente difficile ottenere una decisione sul merito.

Massime di principio

• La questione della sanabilità della mancanza o nullità della procura nel processo amministrativo è rilevante quando, in applicazione del diritto vivente formatosi sull’art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a., il ricorso dovrebbe essere dichiarato inammissibile nonostante la successiva produzione dell’autorizzazione o della procura e la tempestiva instaurazione del giudizio.
• L’impossibilità assoluta di sanare in corso di causa un difetto originario di rappresentanza, assistenza o autorizzazione che determini la nullità della procura può comprimere irragionevolmente il diritto di difesa e l’effettività della tutela, specialmente quando l’azione debba essere proposta con urgenza per evitare la decadenza o ottenere una misura cautelare.
• La disciplina processuale amministrativa deve essere verificata anche alla luce del principio di translatio iudicii: l’errore nell’individuazione del giudice munito di giurisdizione non dovrebbe trasformarsi, per effetto di formalismi relativi alla procura, nella definitiva perdita della possibilità di ottenere una decisione sulla domanda.
• Un’interpretazione della disciplina della procura amministrativa che determini una regressione rispetto alla sanabilità prevista dal processo civile e dalla disciplina processuale previgente può porre un problema di eccesso di delega, ove risulti incompatibile con i criteri direttivi di effettività della tutela e di coordinamento con i principi generali del codice di procedura civile.
• Le limitazioni all’accesso al giudice derivanti da requisiti formali degli atti processuali sono compatibili con i principi costituzionali e convenzionali solo se proporzionate allo scopo perseguito e giustificate dalla tutela di effettivi interessi processuali concorrenti; non possono fondarsi su formalismi privi di autonoma funzione garantistica.

Come è indicizzato