Cassazione Civile, Sentenza n. 33714/2025 del 23/12/2025

Esito

La controversia

La ricorrente impugnava la sentenza della Corte d'appello di Catanzaro che, pur confermando il risarcimento per demansionamento, aveva accolto la domanda riconvenzionale dell'ASP per la restituzione delle maggiori somme corrisposte a titolo di indennità di posizione per gli incarichi di Direttore del Dipartimento Amministrativo e Direttore UOC Affari Generali, ritenendo nulli tali incarichi per mancanza della preventiva autorizzazione regionale prevista dall'art.16 della L.R. Calabria n.9/2007. In cassazione la ricorrente deduceva, tra l'altro, che l'autorizzazione regionale non può essere richiesta per il conferimento di incarichi a soggetti già in organico (rientro da aspettativa/già dirigenti), nonché la rilevanza dell'art.2126 c.c. in ordine alla trattenuta delle somme percepite.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso, ritenendo che l'art.16 L.R. Calabria n.9/2007, letto unitamente al comma 1, disciplina le forme di copertura dei posti della dotazione organica riguardanti nuove assunzioni o utilizzazioni che incidono sulla dotazione organica stessa, e non può essere inteso nel senso di imporre preventiva autorizzazione regionale per il semplice conferimento di un incarico dirigenziale a un soggetto già ricompreso nella dotazione organica dell'ente. La Corte ha quindi cassato la sentenza impugnata e rinviato alla Corte d'appello di Catanzaro per un nuovo esame conforme al principio di diritto enunciato; il secondo motivo è stato assorbito. La Corte ha inoltre richiamato un'interpretazione costituzionalmente orientata che delimita la competenza regionale alle fasi "a monte" (procedure concorsuali, utilizzo graduatorie) e riserva alla legislazione statale e alla contrattazione le materie "a valle" che incidono sul rapporto di lavoro e sul trattamento economico.

Norme richiamate

• Legge regionale Calabria 11 maggio 2007 n.9, art.16

  1. Nelle aziende del servizio sanitario regionale l'indizione e l'espletamento di concorsi, le assunzioni, anche a tempo determinato, i trasferimenti, la mobilità, i comandi ed ogni altra forma di copertura di posti della dotazione organica anche mediante forme di lavoro flessibile, collaborazione coordinata e continuativa o a progetto, sono soggette a preventiva autorizzazione regionale. 1.bis L'immissione in servizio dei vincitori di procedure selettive previamente autorizzate, avviene senza ulteriore autorizzazione regionale, purché entro e non oltre un anno dall'autorizzazione, ferma restando la verifica della disponibilità finanziaria. 2. Le assunzioni, i trasferimenti, la mobilità, i comandi e tutte le altre forme di utilizzazione del personale previste dal comma 1, che vengano disposti in assenza di autorizzazione regionale sono nulli di diritto, fatta salva l'applicazione dell'articolo 2126 del codice civile e sono valutati ai fini della mancata conferma, revoca o decadenza del Direttore Generale; il Dipartimento regionale della tutela della salute cura la trasmissione dei relativi atti e provvedimenti alla Procura regionale presso la Corte dei conti, per la valutazione di competenza. 3. ... 4. Le disposizioni dei commi precedenti si applicano anche al conferimento o rinnovo di consulenze esterne, di qualsiasi tipologia, alle progressioni verticali disciplinate dai contratti collettivi ed agli incarichi dirigenziali di struttura complessa. È comunque fatto salvo quanto previsto dai contratti collettivi nazionali di lavoro.

  La Corte ha ritenuto che l'art.16 va letto unitariamente: la normativa mira alla preventiva autorizzazione per la copertura di posti della dotazione organica (in particolare per assunzioni o utilizzazioni che comportano un incremento o una nuova copertura di una posizione organica), e non può essere estesa a impedire il conferimento di un incarico dirigenziale a un soggetto già ricompreso nella dotazione organica dell'ente.

• D.lgs. 30 marzo 2001 n.165 (art.6 e art.19 e correlati)

  La dotazione organica, come definita dalla normativa nazionale, indica la consistenza e la variazione del personale di cui l'ente può disporre; la disciplina della dotazione organica rientra nella materia dell'ordinamento amministrativo/nazionale e delimita il perimetro rispetto al quale le norme regionali possono intervenire. La Corte ha utilizzato il richiamo all'art.6 per spiegare il significato di "dotazione organica" e il perimetro applicativo dell'art.16 regionale.

• D.lgs. 23 dicembre 1992 n.502 (art.3-bis, commi 11 e art.17-bis)

  Norme rilevanti per la disciplina dell'organizzazione sanitaria e per i profili di mantenimento del posto in caso di aspettativa e per la normativa sui direttori di dipartimento; la Corte osserva che alcune nomine previste da normativa sanitaria non sono soggette ad autorizzazione regionale e servono a delineare la portata dell'intervento regionale rispetto all'ordinamento statale.

• Codice Civile, art.2126

  L'art.2126 cod. civ., che consente la trattenuta delle somme corrisposte per lavoro effettivamente eseguito come causa di giustizia quando l'atto risulti nullo, è stato ritenuto non applicato dalla Corte d'appello nel caso di specie (sosteneva che non vi era esecuzione del rapporto), ma la Corte di cassazione non ha definitivamente escluso l'incidenza della norma nel caso concreto e ha ritenuto la questione assorbita dalla decisione sulla natura della nullità; comunque la normativa è richiamata come possibile limite alla restituzione delle somme erogate.

• Contratti collettivi (art.27 CCNL 2000; art.6 CCNL 2008)

  I contratti collettivi nazionali regolano le modalità di conferimento degli incarichi dirigenziali e il trattamento accessorio: la Corte sottolinea che la materia del trattamento economico e della disciplina del rapporto è riservata alla normativa statale e alla contrattazione nazionale, ristretta rispetto alla potestà regionale.

• Sentenze Corte Costituzionale (n.185/2024, n.140/2023, n.267/2022, n.84/2022)

  La giurisprudenza costituzionale è stata richiamata per delimitare la competenza regionale: le Regioni possono intervenire "a monte" sulle procedure concorsuali e sull'organizzazione esterna (es. graduatorie), ma non possono disciplinare "a valle" i rapporti di lavoro e i trattamenti economici che sono materia riservata all'ordinamento civile/statale. Ciò supporta l'interpretazione che l'autorizzazione regionale non può incidere sui rapporti già instaurati o sulle gestioni interne dei dirigenti in organico.

Massime di principio

• La preventiva autorizzazione regionale prevista per la "copertura di posti della dotazione organica" si applica in particolare alle assunzioni, trasferimenti e altre forme che effettivamente incidono sulla dotazione organica (cioè posti nuovi o coperture non prevedibili), ma non può essere interpretata in modo da imporre autorizzazione per il semplice conferimento di un incarico a un dipendente già ricompreso nella dotazione organica.
• Se un incarico dirigenziale è conferito a un soggetto già in ruolo (anche in seguito a rientro da aspettativa), la normativa regionale non può imporre condizioni che incidano sul rapporto di lavoro in deroga alla competenza statale e alla contrattazione collettiva.
• La nullità formale di un atto amministrativo per mancata autorizzazione regionale non è automaticamente idonea a imporre la restituzione delle somme percepite: va valutato il ruolo dell'art.2126 c.c. e se vi sia stata effettiva esecuzione della prestazione o altra causa di giustizia che giustifichi il trattenimento.
• Nei casi in cui la questione sollevi profili di incidenza costituzionale (competenza regionale vs competenza statale), occorre adottare un'interpretazione costituzionalmente orientata che preservi la riserva di legge statale sulla disciplina del rapporto di lavoro e del trattamento economico.
• In situazioni analoghe, il giudice deve distinguere tra: (a) nomine/assunzioni che incidono sulla dotazione organica e possono legittimamente richiedere autorizzazione regionale; e (b) conferimenti di incarichi a personale già in organico, per i quali la disciplina contrattuale/statale prevale sulla normativa regionale.