Sentenza n. 12926/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la delibera ANAC deducendo, in primo luogo, la violazione e falsa applicazione dell’art. 54-bis d.lgs. 165/2001 e l’eccesso di potere quanto alla qualificazione del dipendente come whistleblower, sostenendo che le segnalazioni riguardassero mere irregolarità, non condotte illecite, e fossero motivate da interessi personali derivanti da un rapporto conflittuale. Ha inoltre negato la connessione tra le segnalazioni e la successiva mancata assegnazione al dipendente dell’incarico di DSGA facente funzioni, sostenendo che l’onere di provare la ritorsività gravasse sul segnalante o su ANAC. In secondo luogo, ha dedotto l’eccesso di potere in relazione alla valutazione della mancata nomina, sostenendo che il ricorso alla graduatoria dei perdenti posto costituisse un criterio oggettivo, adottato in assenza di criteri stabiliti dalla contrattazione d’istituto, e che ANAC avesse illegittimamente sostituito la propria valutazione a quella dell’autorità competente, giudicando illegittima la scelta organizzativa.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto che le segnalazioni riguardassero fatti astrattamente idonei a ledere il buon andamento dell’amministrazione scolastica, quali il presunto mancato rispetto dei vincoli di destinazione di finanziamenti pubblici, l’emissione di mandati senza giustificativi e la falsa attestazione della copertura finanziaria. Tali condotte rientrano nella nozione ampia di illecito rilevante ai fini del whistleblowing, anche se prive di rilievo penale, e la successiva mancata approvazione del conto consuntivo confermava la sufficiente concretezza e pertinenza della segnalazione. La possibile conflittualità personale tra segnalante e dirigente non escludeva la tutela, poiché l’interesse privato può concorrere con quello all’integrità della pubblica amministrazione; sono irrilevanti i motivi personali quando la segnalazione sia comunque orientata, almeno obiettivamente, alla tutela dell’interesse pubblico e non sia meramente strumentale o inconsistente. Quanto all’onere della prova, il Collegio ha affermato che l’art. 54-bis, comma 7, pone a carico dell’amministrazione o del datore di lavoro pubblico la dimostrazione che la misura sia motivata da ragioni estranee alla segnalazione. Opera quindi una presunzione di ritorsività delle misure negative successive alla segnalazione, superabile mediante una spiegazione alternativa adeguatamente documentata. È sufficiente, a tal fine, un quadro probatorio anche presuntivo fondato sulle circostanze temporali e spaziali, sulla conoscenza della segnalazione da parte dell’autore della misura, sulla deviazione da moduli procedimentali tipici e sugli effetti prodotti. Il secondo motivo è stato respinto perché ANAC non aveva esercitato un sindacato sostitutivo sulla scelta organizzativa, ma aveva verificato l’idoneità delle ragioni addotte dalla dirigente a escludere la ritorsività. L’istruttoria aveva evidenziato che, in assenza di criteri nella contrattazione d’istituto, dovevano applicarsi quelli previsti dal CCNI, il quale non contemplava il ricorso alla graduatoria dei perdenti posto, predisposta per finalità diverse e riferita all’anno precedente. Inoltre, il criterio non poteva qualificarsi come realmente oggettivo, poiché escludeva a priori il segnalante, che aveva manifestato la propria disponibilità all’incarico. La ricorrente è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 2.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 54-bis d.lgs. 165/2001

  Il pubblico dipendente che, nell’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione, segnala [...] condotte illecite [...] non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione.

  La tutela del whistleblower comprende le segnalazioni di condotte improprie o irregolari astrattamente lesive del buon andamento e dell’imparzialità, anche prive di rilievo penale, e non richiede che il segnalante agisca per motivi esclusivamente disinteressati.

• art. 54-bis, comma 6, d.lgs. 165/2001

  Qualora venga accertata [...] l’adozione di misure discriminatorie da parte di una delle amministrazioni pubbliche [...] l’ANAC applica al responsabile che ha adottato tale misura una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 30.000 euro.

  ANAC è competente ad accertare l’adozione di misure discriminatorie o ritorsive e ad applicare la sanzione amministrativa prevista nei confronti del responsabile.

• art. 54-bis, comma 7, d.lgs. 165/2001

  È a carico dell’amministrazione pubblica o dell’ente [...] dimostrare che le misure discriminatorie o ritorsive [...] sono motivate da ragioni estranee alla segnalazione stessa.

  La disposizione introduce una presunzione di ritorsività delle misure penalizzanti successive alla segnalazione e pone sul datore di lavoro pubblico l’onere di dimostrare l’esistenza di ragioni alternative, estranee alla segnalazione.

• Delibera ANAC n. 469 del 9 giugno 2021

  I fatti illeciti oggetto delle segnalazioni whistleblowing comprendono [...] tutte le situazioni in cui [...] si riscontrino comportamenti impropri di un funzionario pubblico che [...] assuma o concorra all’adozione di una decisione che devia dalla cura imparziale dell’interesse pubblico.

  La nozione di condotta illecita rilevante ai fini della tutela è ampia e include comportamenti impropri e deviazioni dall’imparziale cura dell’interesse pubblico.

• Direttiva (UE) 2019/1937, considerando 93

  Una volta che la persona segnalante abbia dimostrato, prima facie, di avere effettuato una segnalazione [...] e di aver subito un danno, l’onere della prova dovrebbe spostarsi sulla persona che ha compiuto l’azione pregiudizievole.

  La disciplina europea giustifica lo spostamento dell’onere probatorio sull’autore della misura pregiudizievole, in ragione dell’asimmetria informativa e organizzativa tra segnalante e datore di lavoro.

• art. 21, paragrafo 5, direttiva (UE) 2019/1937

  Si presume che il danno sia stato compiuto per ritorsione [...] spetta alla persona che ha adottato la misura lesiva dimostrare che tale misura è imputabile a motivi debitamente giustificati.

  La presunzione di ritorsività può essere superata soltanto dimostrando che la misura è riconducibile a motivi debitamente giustificati e non connessi alla segnalazione.

• art. 14 CCNI

  In assenza di criteri stabiliti dalla contrattazione d’istituto per il conferimento dell’incarico di DSGA facente funzioni, devono essere applicati i criteri previsti dal CCNI; non è consentito utilizzare una graduatoria predisposta per finalità diverse e riferita a un’annualità precedente, se tale criterio non è previsto.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Costituisce il fondamento dell’oscuramento dei dati identificativi delle persone interessate, disposto a tutela dei loro diritti e della dignità.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato quale ulteriore presupposto per la tutela dei dati personali mediante oscuramento.

Massime di principio

• Ai fini dell’art. 54-bis d.lgs. 165/2001, la nozione di condotta illecita comprende non solo i reati contro la pubblica amministrazione, ma anche comportamenti impropri o irregolarità amministrative astrattamente idonei a compromettere il buon andamento, l’imparzialità o l’integrità dell’amministrazione.
• La tutela del whistleblower non è esclusa dal fatto che la segnalazione sia accompagnata da un interesse personale o derivi da una situazione conflittuale con il datore di lavoro: i motivi soggettivi sono irrilevanti quando la segnalazione sia comunque ragionevolmente orientata anche alla tutela dell’integrità della pubblica amministrazione. La protezione non opera soltanto quando la segnalazione sia inconsistente, meramente strumentale o esclusivamente diretta a esercitare pressioni per un interesse privato.
• Quando il segnalante dimostra di avere effettuato una segnalazione rilevante e di avere subito una misura pregiudizievole successiva, l’art. 54-bis, comma 7, d.lgs. 165/2001 pone a carico dell’amministrazione o del datore di lavoro pubblico la prova che la misura sia motivata da ragioni estranee alla segnalazione.
• Nell’accertamento della ritorsività ANAC può utilizzare anche la prova presuntiva, valorizzando la successione temporale tra segnalazione e misura, la conoscenza della segnalazione da parte dell’autore, la deviazione da procedure o criteri tipici e gli effetti negativi prodotti sul segnalante.
• Il controllo di ANAC sulla misura contestata come ritorsiva non costituisce esercizio di un potere sostitutivo né richiede la definitiva declaratoria di illegittimità della scelta organizzativa: l’Autorità può verificare se le ragioni addotte dal responsabile siano effettivamente previste, oggettive e idonee a escludere il collegamento ritorsivo.

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