L.R. Liguria 11/2015

Modifiche alla legge urbanistica regionale ligure

La legge interviene in modo organico sulla l.r. Liguria 4 settembre 1997, n. 36, adeguandola all’assetto istituzionale introdotto dalla Città metropolitana e integrando la pianificazione territoriale e urbanistica con la disciplina della VAS. Risultano ridefiniti contenuti, efficacia e procedimenti di PTR, PTGcm, PTC provinciale, PUC e PUO.

Assetto della pianificazione territoriale

La pianificazione territoriale regionale viene aggiornata per comprendere anche il livello metropolitano. Il PTR fornisce il quadro generale di riferimento per il governo del territorio regionale, mentre la pianificazione metropolitana e provinciale assume funzione di coordinamento della pianificazione comunale.

La pianificazione territoriale generale della Città metropolitana è disciplinata come strumento di organizzazione del territorio metropolitano per insediamenti, servizi, infrastrutture e reti di comunicazione di interesse metropolitano, anche ai fini del piano strategico socio-economico. Il relativo strumento è il PTGcm.

La pianificazione provinciale coordina le previsioni sovracomunali dei comuni e definisce l’assetto territoriale provinciale, individuando anche aree di produzione agricola e di presidio ambientale. Il relativo strumento è il PTC provinciale.

Ruolo della programmazione e dei piani di bacino

Gli obiettivi e i contenuti della pianificazione territoriale devono essere coerenti con gli atti di programmazione della Regione, della Città metropolitana e delle province. I piani di bacino e i piani delle aree protette vincolano, per le prescrizioni, la pianificazione territoriale dei diversi livelli, con prevalenza in caso di contrasto; tuttavia una parte di tale previsione è stata dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale con sentenza n. 50/2017.

Il PTR deve essere redatto in coerenza con gli atti di programmazione regionale e con modalità partecipative. Per il quadro strutturale e per la descrizione delle componenti territoriali, la legge valorizza anche le indicazioni dei piani di bacino e l’integrazione con la disciplina paesaggistica.

Sistema informativo territoriale e conoscenze per la pianificazione

La legge attribuisce rilievo centrale alla conoscenza del territorio come patrimonio condiviso degli enti che governano il territorio e dei soggetti portatori di interessi collettivi. Il sistema informativo territoriale regionale è basato su tecnologie GIS, uniforma e integra dati territoriali e cartografici, e costituisce riferimento obbligatorio per gli atti di pianificazione.

La Giunta regionale deve adottare linee guida per lo sviluppo dei servizi informatici e telematici, facilitando l’accesso al sistema da parte degli enti locali, in primo luogo dei comuni. Regione, Città metropolitana, province e comuni si conformano al sistema, scambiando dati tramite convenzioni e rete telematica regionale, con accesso alle informazioni aperto a tutti nel rispetto della riservatezza.

Il PTR deve essere redatto e pubblicato in formato digitale; i relativi dati costituiscono il fondamento principale del sistema informativo territoriale regionale.

Contenuti del PTR e sua efficacia

Il PTR considera l’intero territorio regionale e, anche rispetto alle regioni limitrofe, definisce strategie, obiettivi, livelli di tutela e funzioni per il corretto uso del suolo. Il quadro strutturale del PTR stabilisce strategie complessive, indirizzi e azioni per conseguire gli obiettivi del piano sotto i profili insediativo, paesaggistico e infrastrutturale.

Il quadro strutturale può contenere:

• disciplina di tutela, salvaguardia, valorizzazione e fruizione del paesaggio;
• indicazioni sulla suscettività d’uso del territorio;
• localizzazione di infrastrutture per mobilità, energia, discariche e impianti speciali;
• sistema della portualità commerciale e localizzazione dei porti turistici;
• localizzazione di servizi di scala regionale.

Il PTR può individuare ambiti, aree e interventi di interesse regionale da attuare con procedure specifiche o accordo di pianificazione.

L’efficacia delle previsioni del PTR può essere di tre tipi:

• linee guida e indirizzo, con obbligo di motivare il mancato recepimento;
• prescrizioni con disciplina transitoria, prevalenti immediatamente sulle previsioni comunali fino all’adeguamento;
• prescrizioni e vincoli immediatamente prevalenti, limitati ai contenuti paesaggistici e d’interesse regionale previsti dalla legge.

Il PTR può imporre vincoli preordinati all’esproprio per opere di interesse regionale. Assume inoltre valore di piano urbanistico-territoriale con considerazione dei valori paesaggistici e può diventare piano paesaggistico secondo il Codice dei beni culturali, mediante variante o accordo di pianificazione.

Dal momento della notifica dell’adozione del progetto di PTR e fino all’approvazione, comunque non oltre tre anni, non possono essere approvati strumenti urbanistici o loro varianti in contrasto con le prescrizioni più forti del piano; inoltre sono sospese le determinazioni sulle istanze di permesso di costruire e vietate DIA e SCIA incompatibili.

Procedimento di approvazione e varianti del PTR

La Giunta regionale approva un documento preliminare del progetto di piano, comprensivo del rapporto preliminare VAS, e convoca conferenze di pianificazione. Il progetto, formato anche sulla base della consultazione e del rapporto ambientale, è adottato dal Consiglio regionale su proposta della Giunta, previo parere del Comitato tecnico regionale per il territorio.

Il progetto adottato è pubblicato sul BURL e sul sito regionale, reso consultabile per 60 giorni, e comunicato a Città metropolitana, province, comuni, enti Parco, Ministero competente e regioni limitrofe. I comuni devono rendere consultabile il progetto per 30 giorni e raccogliere osservazioni.

Entro 180 giorni dalla scadenza dei termini per pareri e assensi, è reso il parere motivato VAS e formulata la proposta definitiva; il Consiglio regionale approva entro i successivi 60 giorni. Il piano entra in vigore con la pubblicazione nel BURL.

Le varianti al PTR seguono la procedura di approvazione oppure procedure concertative, se riguardano parti del territorio o componenti specifiche. Ogni cinque anni il Consiglio regionale verifica l’adeguatezza del piano anche sulla base del monitoraggio VAS.

PTGcm: contenuti, efficacia e procedimento

Il PTGcm definisce l’assetto generale del territorio metropolitano. Può contenere sia i contenuti propri della pianificazione metropolitana sia quelli del PTC provinciale; in alcuni casi può avere contenuto ed efficacia di PUC per comuni associati o per singoli comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti, previo accordo con le amministrazioni interessate.

Le previsioni del PTGcm possono avere efficacia:

• di indirizzo e coordinamento per la formazione dei PUC;
• di prescrizione con disciplina transitoria prevalente fino all’adeguamento dei piani comunali;
• di prescrizione per le opere pubbliche di ambito metropolitano.

Dal momento dell’adozione e fino all’approvazione, per non oltre tre anni, sono sospesi i procedimenti edilizi e urbanistici in contrasto con le prescrizioni più forti del PTGcm.

Il PTGcm è approvato e variato con il medesimo procedimento dell’articolo 22; se ha anche valore di PUC, si applicano i procedimenti di adozione e approvazione del PUC. Ogni cinque anni il Consiglio della Città metropolitana ne accerta l’adeguatezza.

PTC provinciale: contenuti, efficacia e procedimento

Il PTC provinciale coordina i contenuti della pianificazione comunale aventi effetti sovracomunali, promuove l’integrazione tra enti e disciplina gli ambiti agricoli e di presidio ambientale, il sistema del verde, i servizi e gli impianti di rilievo sovracomunale, la viabilità sovracomunale, gli insediamenti produttivi e le aree per trasformazioni coordinate.

Le previsioni del PTC possono avere efficacia di indirizzo, di prescrizione con disciplina transitoria o di prescrizione per opere pubbliche e di interesse pubblico provinciale. Anche qui opera una salvaguardia di tre anni dalla notifica dell’adozione.

Il procedimento di approvazione prevede progetto preliminare con rapporto preliminare VAS, conferenze di pianificazione, pubblicazione e consultazione, acquisizione di pareri di comuni, enti Parco, Città metropolitana e Regione, nonché assensi delle amministrazioni proprietarie dei beni eventualmente incisi. La Regione esprime il parere, anche motivato ai fini VAS, vincolante per le prescrizioni del PTR; la Provincia approva definitivamente entro 120 giorni dal parere regionale.

Ogni cinque anni il Consiglio provinciale verifica l’adeguatezza del piano.

PUC: struttura, descrizione fondativa e contenuti

La disciplina del PUC è profondamente riformata. La descrizione fondativa analizza i caratteri fisici, paesistici, storici, socio-economici e infrastrutturali del territorio, i fattori di vulnerabilità e dissesto, il quadro dei vincoli e lo stato di attuazione dello strumento urbanistico vigente. Può utilizzare le analisi conoscitive contenute nella descrizione fondativa del PTR, del PTGcm o del PTC provinciale.

La struttura del PUC è costituita da cartografie e norme relative ad ambiti di conservazione, riqualificazione e completamento, nonché ai distretti di trasformazione, ai territori prativi, boschivi e naturali e al sistema dei servizi e delle infrastrutture. Il piano contiene anche una relazione sulle scelte urbanistiche, sul carico urbanistico e sul riferimento alle zone omogenee del D.M. 1444/1968.

Quando sia rilevante l’offerta turistico-ricettiva esistente o prevista, il PUC deve contenere una disciplina specifica per tipologie e salvaguardia della destinazione d’uso delle strutture ricettive.

Ambiti, distretti e disciplina del suolo

Gli ambiti di conservazione sono parti di territorio con assetto fisico-morfologico e funzionale definito, non suscettibili di modifiche sostanziali del carico urbanistico.

Gli ambiti di riqualificazione sono parti edificate con assetto fisico-idrogeologico e urbanistico inadeguato, suscettibili di sostituzione edilizia, ristrutturazione urbanistica e nuova costruzione finalizzate a riqualificazione e messa in sicurezza.

Gli ambiti di completamento sono parti di territorio sicure sotto il profilo idraulico e idrogeologico, suscettibili di integrazioni edilizie coerenti con i valori paesaggistici e le caratteristiche dell’edificato.

Il PUC definisce per gli ambiti perimetro, disciplina degli interventi, quota di fabbisogno abitativo primario, eventuale quota di ERS o edilizia convenzionata, localizzazione dei servizi e delle infrastrutture e casi di titolo edilizio convenzionato.

Per i distretti di trasformazione, le norme disciplinano condizioni e requisiti generali di attuazione. Il PUC può prevedere:

• perequazione urbanistica tra proprietari interessati dai distretti o dagli ambiti di riqualificazione;
• credito edilizio per la demolizione, totale o parziale, di edifici suscettibili di riqualificazione;
• compensazione urbanistica in presenza di vincoli preordinati all’esproprio;
• misure di incentivazione della riqualificazione urbana, con premialità fino al 35% del volume geometrico esistente e distanze inferiori ai 10 metri in condizioni compatibili.

Il credito edilizio è trasferibile e negoziabile, annotato in apposito registro comunale, e non spetta per edifici abusivi non regolarizzati. La compensazione può sostituire l’indennità di esproprio o operare come indennizzo per reiterazione dei vincoli; il Comune può inoltre procedere a permute con immobili pubblici.

Carico urbanistico e dotazioni territoriali

Il carico urbanistico è definito dal PUC sulla base di analisi adeguate e comprende residenti, presenze turistiche, addetti dei vari settori, utenti dei servizi e degli insediamenti direzionali/terziari, nonché abitanti equivalenti per fabbisogni idrici, depurativi e di smaltimento rifiuti.

Le dotazioni territoriali e funzionali devono assicurare standard adeguati. La legge distingue dotazioni obbligatorie e aggiuntive, ricomprendendo, tra le prime, istruzione, attrezzature di interesse comune, verde e sport, mobilità e parcheggi; tra le seconde, servizi di interesse generale quali università, ricerca, ospedali, grandi impianti sportivi, parchi urbani e territoriali, mobilità in sede propria e parcheggi di interscambio.

La Giunta regionale deve emanare, entro il 30 aprile 2016, un regolamento che definisca dotazioni, parametri di dimensionamento, criteri localizzativi, incentivi, e criteri di densità edilizia e premialità in attuazione dell’art. 2-bis del d.P.R. 380/2001. Fino all’entrata in vigore del regolamento si applica il D.M. 1444/1968.

Territori agricoli, di presidio ambientale e naturali

Il PUC disciplina i territori di produzione agricola secondo le indicazioni del PTR, del PTGcm e del PTC provinciale, regolando le caratteristiche tipologiche e strutturali delle costruzioni, delle sistemazioni esterne, della viabilità e degli impianti ammessi. In attesa dei piani sovraordinati, sono considerati tali i territori con colture specializzate, estensive, intensive o attività di allevamento.

Per le costruzioni residenziali connesse a piani o programmi aziendali, il rilascio del titolo edilizio è subordinato a convenzione trascritta che impone esercizio agricolo effettivo, mantenimento della destinazione residenziale-agricola e prestazioni di presidio territoriale. Se l’attività agricola cessa, dopo dieci anni dall’ultimazione lavori restano dovute le prestazioni di presidio.

Il territorio di presidio ambientale è individuato all’interno degli ambiti di conservazione e di riqualificazione e riguarda aree sottoutilizzate o degradate, aree con squilibrio idrogeologico e vegetazionale e aree agricole con edifici da recuperare per presidio. Il rilascio dei titoli edilizi è subordinato a progettazione unitaria, atto unilaterale d’obbligo ventennale e realizzazione di opere di riassetto agro-silvo-pastorale o di recupero idrogeologico; l’inadempimento costituisce variazione essenziale con sanzioni edilizie.

I territori prativi, boschivi e naturali sono disciplinati dal PUC per funzioni insediabili, manufatti ammessi e modalità di sistemazione e accesso; possono ospitare anche interventi finalizzati alla fruizione pubblica delle risorse.

Procedimento di formazione, approvazione e salvaguardie del PUC

Il procedimento del PUC è articolato e integrato con la VAS. Il Comune approva prima uno schema di progetto con rapporto preliminare e lo trasmette alla Regione. Dopo la consultazione ambientale, redige il progetto con rapporto ambientale e lo adotta dal Consiglio comunale.

Il progetto è pubblicato per 60 giorni, con udienze pubbliche e possibilità di osservazioni; è inviato agli enti interessati per assensi e pareri. Segue una conferenza di servizi istruttoria, con eventuali richieste di integrazioni. Il Comune decide sulle osservazioni entro 90 giorni dalla pubblicità-partecipazione; poi, entro 90 giorni dal verbale conclusivo della conferenza, adotta la deliberazione di adeguamento e controdeduzione. La Regione approva entro 60 giorni, decorso il quale il PUC si intende approvato. L’efficacia decorre dalla pubblicazione regionale.

È previsto anche il PUC semplificato, costituito da descrizione fondativa, documento degli obiettivi, struttura del piano limitata ad ambiti di conservazione, riqualificazione e completamento e rapporto preliminare VAS. Per esso si applica la stessa procedura del PUC, ma con esclusione della consultazione VAS iniziale e termini ridotti.

I comuni con PRG corredati di disciplina paesistica puntuale dovevano convertire lo strumento in PUC entro il 30 aprile 2017; in caso contrario si applicano le limitazioni previste per i comuni in ritardo.

Le misure di salvaguardia operano dalla data di adozione del PUC, delle varianti e dei PUO, sospendendo i procedimenti edilizi incompatibili per tre anni. Il Presidente della Regione può inoltre sospendere, su richiesta del Sindaco, interventi urbanistico-edilizi che compromettano l’attuazione degli strumenti comunali.

Aggiornamenti, varianti e verifiche del PUC

La legge distingue tra flessibilità, aggiornamento e varianti. Le norme del PUC possono prevedere margini di flessibilità per attuazioni senza aggiornamento né variante. Sono considerati aggiornamenti le modifiche che non incidono su descrizione fondativa, VAS e obiettivi del piano, ad esempio:

• modifiche di servizi pubblici localizzati;
• adeguamenti a leggi o atti di indirizzo statali o regionali senza incremento del carico urbanistico;
• modifiche della disciplina edilizia di ambiti e distretti senza nuovi distretti o aumento del carico urbanistico.

Il semplice recepimento di norme statali o regionali vincolanti non costituisce aggiornamento. L’aggiornamento è adottato dal Consiglio comunale, pubblicato per 30 giorni, deciso sulle osservazioni entro 45 giorni e approvato entro 60 giorni dalla fine della pubblicità.

Le varianti sono tutte le modifiche non rientranti in flessibilità o aggiornamento e seguono la procedura di adozione e approvazione del PUC. Il Comune effettua anche verifiche intermedie di attuazione in base al programma di monitoraggio VAS, potendo adottare aggiornamenti o varianti conseguenti.

Progetti urbanistici operativi e loro effetti

Il PUO è lo strumento operativo dei distretti di trasformazione. Deve contenere elementi urbanistici, edilizi, economici e gestionali, con elaborati analitici, cartografici, geologici, norme di attuazione, schema di convenzione, protocolli d’intesa e documenti catastali.

La convenzione deve regolare cessioni, vincoli a uso pubblico, eventuale monetizzazione, termini, garanzie, controllo delle opere, trasferimento al Comune e sanzioni. La monetizzazione è aggiuntiva rispetto al contributo di costruzione quando non vi sia cessione né esecuzione diretta delle opere.

Il PUO di iniziativa privata può essere proposto da proprietari che rappresentino almeno il 75% del valore catastale. Dopo adozione della Giunta comunale, il progetto è trasmesso agli enti, pubblicato per 30 giorni e aperto a osservazioni e opposizioni. Se interessa beni vincolati, si acquisisce il parere della Soprintendenza. L’approvazione avviene con deliberazione della Giunta entro 90 giorni dalla fine della pubblicità-partecipazione.

Il PUO diviene efficace con la stipula della convenzione o, per l’iniziativa pubblica, con l’esecutività della delibera di approvazione. Può essere variato con la stessa procedura e, per sopravvenute esigenze finanziarie o operative, anche con deliberazione della Giunta comunale senza ulteriori formalità.

Procedure concertative: accordi di pianificazione, accordi di programma e conferenza di servizi

La legge riordina i procedimenti concertativi connessi alla pianificazione territoriale di livello regionale, metropolitano, provinciale e comunale. Nell’accordo di pianificazione sono disciplinate conferenza preliminare, pubblicazione degli atti, fase istruttoria successiva e sottoscrizione finale fra le amministrazioni partecipanti.

Le misure di salvaguardia operano anche sugli atti adottati nell’ambito di tali procedimenti. Se l’accordo comporta variazioni di atti di diverso livello, l’iniziativa può essere assunta da ciascuna delle amministrazioni interessate.

Per accordi di programma e conferenze di servizi, la legge prevede specifiche regole di pubblicità, partecipazione e formazione della volontà amministrativa, includendo la necessità di assensi preventivi degli organi competenti e il coordinamento con le procedure di VAS o VIA.

Disposizioni transitorie, adeguamento dei piani e limiti ai vecchi strumenti

Fino all’approvazione del PTR continua ad applicarsi il previgente PTCP regionale del 1990, e restano salvi i vigenti piani territoriali di coordinamento regionali approvati ai sensi della l.r. 39/1984. Fino all’approvazione del PTGcm, nel territorio della Città metropolitana si applica il PTC della Provincia di Genova, salvi i procedimenti già in corso al 30 aprile 2015.

Le province devono adeguare i vigenti PTC entro un anno dall’entrata in vigore del PTR, con variante o nuovo piano. Per i comuni con PRG o PdF vigenti, fino all’approvazione del PUC si applicano le nuove regole transitorie e le limitazioni degli articoli 47 bis e 47 ter; nei comuni con PUC già approvato si applicano le nuove disposizioni su aggiornamento, varianti, PUO e accordi.

Nei comuni con strumento urbanistico generale vigente da oltre dieci anni, se privi di disciplina paesistica puntuale, sono vietate varianti salvo eccezioni per opere pubbliche, interventi produttivi, incolumità pubblica/privata e leggi speciali. Se il PUC non è adottato entro il 30 aprile 2017, si applicano ulteriori divieti e limitazioni della normativa paesaggistica regionale.

Abrogazioni e sostituzioni normative

La legge abroga numerose disposizioni della l.r. 36/1997 e di altre leggi regionali pregresse, sostituendo il quadro urbanistico ligure con una disciplina unitaria centrata su PTR, PTGcm, PTC provinciale, PUC e PUO. Inoltre sostituisce o rende incompatibili varie norme statali richiamate, nei limiti consentiti dall’ordinamento.

Regime temporale e attualità pratica

Il provvedimento è in larga parte strutturale e ha modificato stabilmente la disciplina urbanistica ligure; tuttavia alcune scadenze e regimi transitori risultano storicamente conclusi, tra cui l’obbligo di conversione dei PRG entro il 30 aprile 2017 e il regolamento regionale previsto entro il 30 aprile 2016. L’articolo 79 è stato poi abrogato nel 2018. Nel complesso, il testo resta utile come disciplina quadro ancora rilevante, ma alcune prescrizioni temporali sono ormai esaurite.