Sentenza n. 6690/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Campania sostenendo che l'annullamento giurisdizionale delle interdittive antimafia del 2021 e del 2023 avrebbe prodotto effetti retroattivi anche sulla decadenza o revoca delle concessioni e sui recessi dai contratti di servizio. Ha dedotto l'esistenza di un nesso di presupposizione causale tra le interdittive, il mancato rinnovo dell'amministrazione straordinaria prevista dall'art. 32 del d.l. n. 90/2014 e i provvedimenti regionali di sottrazione delle linee; ha contestato la rilevanza dell'estinzione del precedente giudizio promosso contro le deliberazioni regionali, sostenendo di avere rinunciato soltanto agli atti e non all'azione; ha dedotto l'illegittimità derivata degli atti regionali di affidamento del servizio a società partecipate e ha sostenuto che la Regione fosse obbligata, in sede di riedizione del potere e di autotutela, a ritirare i provvedimenti di revoca e a reintegrare la società nelle concessioni. Il Ministero dell'Interno ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, non essendo stati impugnati suoi atti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'eccezione preliminare del Ministero dell'Interno, dichiarandone il difetto di legittimazione passiva, poiché il ricorso riguardava esclusivamente provvedimenti regionali e le interdittive antimafia erano state già annullate con sentenze passate in giudicato. Nel merito ha respinto integralmente l'appello. Ha escluso che la Regione, non partecipante ai giudizi relativi alle interdittive, fosse destinataria degli effetti conformativi di quelle sentenze. Ha riconosciuto che tra interdittiva antimafia e revoca o recesso sussiste un rapporto di presupposizione, anche in ragione dell'art. 94, comma 2, del d.lgs. n. 159/2011, ma ha stabilito che l'annullamento dell'atto presupposto non determina automaticamente la caducazione dell'atto consequenziale. L'effetto è viziante e deve essere fatto valere mediante tempestiva impugnazione dell'atto consequenziale. La caducazione automatica può configurarsi soltanto in presenza di una conseguenzialità immediata, diretta e necessaria, senza ulteriori valutazioni discrezionali, e comunque deve essere ricondotta alle categorie normative della nullità o dell'annullabilità: nel caso concreto non ricorrevano né la mancanza di elementi essenziali né il difetto assoluto di attribuzione. La precedente impugnazione delle deliberazioni regionali si era estinta dopo la rinuncia agli atti; benché astrattamente distinta dalla rinuncia all'azione, la riproposizione dell'impugnazione era ormai preclusa dal decorso dei termini decadenziali, con conseguente consolidamento degli effetti degli atti regionali. È stato inoltre escluso un obbligo della Regione di procedere all'autotutela o persino di avviare uno specifico riesame su istanza della società, trattandosi di poteri ufficiosi e ampiamente discrezionali, il cui esercizio non può trasformarsi in una rimessione automatica nei termini per impugnare atti ormai consolidati. Le spese sono state compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 94, comma 2, d.lgs. n. 159/2011

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  L'interdittiva antimafia sopravvenuta alla stipula impone il recesso dal contratto o la revoca della concessione, ma l'annullamento successivo dell'interdittiva non determina automaticamente la caducazione dell'atto consequenziale.

• art. 91 d.lgs. n. 159/2011

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato quale base del procedimento di accertamento e aggiornamento della posizione antimafia, senza effetti automatici sui provvedimenti regionali ormai consolidati.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  Nullità del provvedimento

  La caducazione automatica dell'atto consequenziale non costituisce una categoria autonoma di invalidità; può ricondursi alla nullità solo nei casi normativamente previsti, quali la mancanza di elementi essenziali o il difetto assoluto di attribuzione, non riscontrati nella fattispecie.

• art. 21-octies l. n. 241/1990

  Annullabilità del provvedimento

  L'invalidità derivata dell'atto consequenziale, quando non ricorrono ipotesi di nullità, deve essere fatta valere mediante tempestiva impugnazione dell'atto stesso.

• art. 32, comma 10, d.l. n. 90/2014, convertito dalla l. n. 114/2014

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato con riguardo alla misura straordinaria di gestione e alle sue proroghe, la cui cessazione aveva concorso alla conclusione del rapporto concessorio.

• artt. 306 e 310 c.p.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La rinuncia agli atti consente in astratto la riproposizione dell'azione, ma nel processo amministrativo ciò non è concretamente possibile quando siano decorsi i termini decadenziali per impugnare nuovamente il medesimo atto.

Massime di principio

• L'annullamento giurisdizionale dell'atto presupposto non travolge automaticamente l'atto consequenziale quando quest'ultimo conservi una propria autonomia provvedimentale e non costituisca conseguenza immediata, diretta e necessaria del primo; l'invalidità dell'atto consequenziale è, di regola, viziante e deve essere dedotta mediante tempestiva impugnazione espressa.
• La cosiddetta caducazione automatica non costituisce una categoria autonoma di invalidità del provvedimento: deve essere ricondotta alle ipotesi normative di nullità o annullabilità previste dagli artt. 21-septies e 21-octies della l. n. 241/1990.
• Il giudicato di annullamento di un provvedimento prefettizio non produce effetti conformativi nei confronti di un'amministrazione che non sia stata parte del relativo giudizio, né può travolgere senza contraddittorio le posizioni di vantaggio acquisite da terzi in base ad atti consequenziali.
• La rinuncia agli atti del giudizio, pur non equivalendo alla rinuncia all'azione, non consente di eludere i termini decadenziali per la nuova impugnazione del medesimo provvedimento; decorso il termine, gli effetti dell'atto si consolidano.
• Non sussiste, in via generale, uno specifico obbligo dell'amministrazione di avviare e concludere un procedimento di riesame o annullamento d'ufficio su istanza del privato, poiché l'autotutela è officiosa e ampiamente discrezionale; il riesame non può trasformarsi in una rimessione automatica nei termini di impugnazione.

Come è indicizzato