Corte di giustizia, Sentenza C-597/22

Impugnazione contro decisioni di recupero della Commissione in materia di appalti pubblici

La Corte di giustizia, Terza Sezione, decide su un’impugnazione proposta dalla Commissione contro la sentenza del Tribunale che aveva annullato due decisioni di recupero relative ai contratti TACIS e CARDS. La controversia riguarda, in particolare, il potere della Commissione di adottare decisioni costituenti titolo esecutivo ai sensi dell’articolo 299 TFUE per recuperare importi ritenuti indebitamente versati in esecuzione di contratti pubblici.

Fatti e procedimento

La vicenda nasce da due appalti di servizi aggiudicati a un consorzio coordinato da HB nell’ambito dei programmi TACIS e CARDS. In seguito a indagini OLAF, la Commissione aveva adottato nel 2019 decisioni di riduzione e recupero degli importi corrisposti, ritenendo che le procedure di aggiudicazione fossero viziate da irregolarità sostanziali imputabili al contraente.

Nel 2021 la Commissione ha poi adottato due nuove decisioni, le decisioni controverse, recanti il visto dell’articolo 299 TFUE e dell’articolo 100, paragrafo 2, del regolamento finanziario 2018, dichiarate titolo esecutivo. HB le ha impugnate dinanzi al Tribunale, che ha accolto il primo motivo di annullamento e ha ritenuto che la Commissione non fosse competente ad adottarle, perché i contratti non contenevano una clausola compromissoria a favore del giudice dell’Unione.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 299 TFUE, che attribuisce forza esecutiva agli atti della Commissione che comportano un obbligo pecuniario a carico di persone diverse dagli Stati membri;
• l’articolo 100, paragrafo 2, del regolamento finanziario 2018, che consente a un’istituzione dell’Unione di formalizzare l’accertamento di un credito mediante decisione costituente titolo esecutivo;
• l’articolo 131 del regolamento finanziario 2018, sulle misure di sospensione, risoluzione e riduzione in caso di irregolarità o frodi;
• l’articolo 103 del regolamento finanziario 2002, applicabile al primo contratto, che prevedeva la possibilità di rifiutare il pagamento, recuperare importi già versati o risolvere i contratti quando gli errori o le irregolarità fossero imputabili al contraente.

Questione giuridica esaminata

Il nucleo della controversia è se la Commissione possa adottare una decisione esecutiva per recuperare un credito che trae origine da un rapporto contrattuale quando il contratto non attribuisce la competenza al giudice dell’Unione, oppure se tale potere sia escluso e la decisione debba essere considerata illegittima per difetto di base giuridica o di competenza.

Ragionamento della Corte

La Corte ricorda anzitutto che l’articolo 299 TFUE, da solo, non costituisce una base giuridica sufficiente per adottare un atto esecutivo: il potere deve risultare da altre disposizioni. Tuttavia, quando la Commissione emette un ordine di recupero che costituisce titolo esecutivo, gli effetti vincolanti della decisione derivano dall’articolo 299 TFUE in combinato disposto con le norme del regolamento finanziario applicabile.

La Corte ribadisce inoltre, in continuità con la sentenza ADR Center/Commissione, che una decisione unilaterale di recupero adottata dalla Commissione nell’esercizio di prerogative di pubblico potere costituisce un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE. La natura contrattuale del credito non impedisce di per sé l’adozione della decisione esecutiva.

Determinante è il fatto che le decisioni di recupero TACIS e CARDS, che le decisioni controverse mirano a eseguire coercitivamente, implicano l’esercizio di prerogative di pubblico potere e non si inscrivono esclusivamente nell’ambito di rapporti contrattuali. Di conseguenza, la Commissione poteva adottare le decisioni controverse ai sensi dell’articolo 299 TFUE e dell’articolo 100, paragrafo 2, del regolamento finanziario 2018, senza che la mancanza di una clausola compromissoria a favore del giudice dell’Unione fosse ostativa.

La Corte censura quindi il Tribunale per aver dedotto il difetto di potere della Commissione dal solo dato che i contratti rinviavano ai giudici belgi e non al giudice dell’Unione, trascurando la natura pubblicistica delle decisioni di recupero che la Commissione intendeva eseguire coattivamente.

Decisione e dispositivo

La Corte accoglie l’impugnazione della Commissione e annulla la sentenza del Tribunale. Poiché quest’ultimo non aveva esaminato tutte le censure di HB, in particolare quella relativa alla tutela del legittimo affidamento e i motivi secondo e terzo, la Corte rinvia la causa al Tribunale affinché statuisca su tali profili. Le spese del procedimento di impugnazione sono riservate.

Principi affermati

La pronuncia conferma che:

• l’articolo 299 TFUE non è limitato ai soli crediti extracontrattuali;
• la Commissione può adottare decisioni costituenti titolo esecutivo anche per crediti derivanti da contratti, se l’atto da eseguire coercitivamente rientra nell’esercizio di prerogative di pubblico potere;
• la competenza del giudice dell’Unione non dipende, in via esclusiva, dalla presenza di una clausola compromissoria nel contratto, quando l’atto impugnato è qualificabile come atto autonomamente lesivo ai sensi dell’articolo 263 TFUE.