Corte di giustizia, Sentenza C-160/22

Impugnazioni contro le decisioni di recupero TACIS e CARDS

Le cause riunite C‑160/22 P e C‑161/22 P riguardano due impugnazioni della Commissione contro sentenze del Tribunale che avevano dichiarato irricevibili i ricorsi di annullamento proposti da HB contro due decisioni del 15 ottobre 2019, con le quali la Commissione aveva ridotto a zero il prezzo di due appalti e ordinato il recupero di tutte le somme versate. La controversia verte sulla qualificazione giuridica di tali decisioni: atti contrattuali o atti amministrativi impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

Contesto fattuale e procedurale

Il primo appalto riguardava il programma TACIS in Ucraina; il secondo il programma CARDS in Serbia. In entrambi i casi l’appalto era stato aggiudicato a consorzi coordinati da HB e i contratti erano stati firmati nel 2006 e nel 2008. In seguito a indagini OLAF, la Commissione ha ritenuto che vi fossero gravi irregolarità e possibili episodi di corruzione nella fase di aggiudicazione; ha quindi adottato decisioni di riduzione del prezzo a zero e di recupero degli importi versati, richiamando l’articolo 103 del regolamento finanziario del 2002, l’articolo 131 del regolamento finanziario del 2018 e l’articolo 4 del regolamento n. 2988/95.

Le decisioni del Tribunale

Il Tribunale aveva dichiarato irricevibili i ricorsi di annullamento perché, a suo avviso, le decisioni impugnate erano idonee a produrre effetti solo nell’ambito dei contratti e non potevano essere separate da essi. In sostanza, aveva ritenuto che si trattasse di atti contrattuali, non impugnabili ex articolo 263 TFUE; aveva poi respinto anche le domande risarcitorie e condannato la Commissione alle spese.

Questioni esaminate dalla Corte

La Corte ha anzitutto confermato la ricevibilità delle impugnazioni della Commissione, ritenendo che essa fosse rimasta soccombente in primo grado, poiché aveva chiesto il rigetto dei ricorsi come infondati e il Tribunale li aveva invece respinti come irricevibili.

Nel merito, la Corte ha esaminato se le decisioni controverse rientrassero esclusivamente nella sfera contrattuale oppure se fossero espressione di potestà amministrative dell’istituzione. Ha richiamato la propria giurisprudenza secondo cui il ricorso di annullamento non è esperibile quando la situazione giuridica del ricorrente si iscrive solo in rapporti contrattuali disciplinati dalla legge nazionale scelta dalle parti; ma, quando l’atto impugnato mira a produrre effetti giuridici obbligatori al di fuori del rapporto contrattuale ed implica l’esercizio di pubblici poteri, il giudice dell’Unione è competente.

Ragionamento della Corte

La Corte ha rilevato che le decisioni di recupero erano state adottate per rimediare a irregolarità commesse nella procedura di gara, quindi prima della conclusione dei contratti, e non per sanzionare una cattiva esecuzione contrattuale. Esse miravano a tutelare gli interessi finanziari dell’Unione, facendo conseguire alle irregolarità una riduzione del prezzo e il recupero delle somme indebitamente pagate, in modo effettivo, proporzionato e dissuasivo, secondo la logica del regolamento n. 2988/95.

La Corte ha inoltre precisato che il fatto che le decisioni siano intervenute dopo la firma dei contratti non è decisivo: ciò che conta è la finalità perseguita dalla Commissione. Se l’istituzione mira a far eseguire il contratto, la controversia è contrattuale; se invece intende esercitare prerogative pubblicistiche per proteggere il bilancio dell’Unione, la controversia rientra nella sfera del diritto dell’Unione e può essere portata dinanzi al giudice dell’Unione.

La Corte ha quindi censurato il Tribunale per aver confuso il piano contrattuale con quello amministrativo e per aver escluso la impugnabilità degli atti solo perché le misure incidevano su rapporti già contrattualizzati. La circostanza che una parte sostanziale del contratto fosse già stata eseguita può al più incidere sulla proporzionalità della misura, non sulla sua natura giuridica.

Dispositivo e rinvio

La Corte ha annullato entrambe le sentenze del Tribunale e ha rinviato le cause al Tribunale, ritenendo che lo stato degli atti non consentisse di decidere sul merito dei ricorsi di annullamento. Le spese del giudizio di impugnazione sono state riservate.

Principio affermato

Le decisioni della Commissione che, in applicazione dei regolamenti finanziari e del regolamento n. 2988/95, riducono il prezzo di un appalto e recuperano somme indebitamente versate per irregolarità commesse nella fase di gara sono atti amministrativi che esprimono prerogative pubblicistiche; se producono effetti giuridici obbligatori autonomi rispetto al contratto, sono impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE.