Sentenza n. 7008/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Le società hanno impugnato la sentenza del TAR Lazio, Roma, Sez. II, n. 7317/2020, che aveva dichiarato in parte irricevibili le censure sul condono e respinto per il resto il ricorso contro il diniego di nulla osta. In appello hanno dedotto: 1) violazione del contraddittorio e della parità processuale, perché il Parco avrebbe introdotto con note d’udienza tardive argomenti difensivi nuovi; 2) erroneità della sentenza per avere assunto come presupposto un diniego di condono che, secondo le appellanti, non esisteva al momento della decisione e la cui vicenda era ancora pendente; 3) plurimi errori in procedendo e in iudicando, difetto di motivazione dei provvedimenti, integrazione postuma della motivazione, ultrapetizione e falsa applicazione della normativa regionale e paesaggistica, dell’art. 32 della l. 47/1985 e dell’art. 10-bis della l. 241/1990, riproponendo le censure di primo grado; 4) elusione dell’ordinanza cautelare che aveva disposto il riesame. Nel corso dell’appello è emerso che il TAR aveva poi annullato il diniego di condono del 2020 per mancata acquisizione della posizione della Soprintendenza e che il procedimento di condono era stato riavviato. Inoltre, nel dicembre 2025 il Parco aveva rilasciato un nuovo nulla osta per opere manutentive sostanzialmente analoghe, limitatamente a interventi funzionali alla continuità operativa e alla sicurezza, nelle more della delocalizzazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato respinge il primo motivo: le note del Parco non avevano introdotto fatti o argomenti nuovi, ma esponevano elementi e valutazioni già desumibili dagli atti, senza pregiudizio per la difesa. Accoglie il secondo motivo nella parte in cui censura l’assunzione, da parte del TAR, di un valido ed efficace diniego di condono: dopo la sentenza n. 21240/2025 del TAR, che ha annullato il diniego del 2020 e determinato la riapertura del procedimento, il condono risulta ancora da definire. Tale errore, tuttavia, non travolge da solo il diniego di nulla osta, fondato anche sull’incompatibilità degli interventi con i vincoli insistenti sull’area. La Sezione rileva però che il Parco, nel 2025, ha autorizzato interventi manutentivi sostanzialmente analoghi, pur subordinandoli alla legittimità e continuità d’uso dell’impianto e alle esigenze di delocalizzazione. Questa sopravvenienza, in contrasto con le ragioni del diniego impugnato, evidenzia difetto di motivazione e di istruttoria circa la novità dell’impianto e l’ammissibilità degli interventi manutentivi. L’amministrazione deve quindi rideterminarsi considerando unitariamente i vincoli, gli esiti del procedimento di condono e la legittimità dell’impianto. Le ulteriori censure sono assorbite. L’appello è accolto nei limiti indicati e il ricorso di primo grado è accolto in parte; spese del doppio grado compensate.

Norme richiamate

• art. 27, comma 2, l.r. Lazio 29/1997

  sono comunque vietate le attività e le opere che possono compromettere la salvaguardia del paesaggio e degli ambienti naturali tutelati, in modo specifico la flora e la fauna e in rispettivi habitat

  La disposizione enuncia il divieto di attività e opere incompatibili con la salvaguardia del paesaggio e degli ambienti naturali protetti; il diniego originario la richiamava quale fondamento dei vincoli incidenti sull’area.

• art. 142, lett. f e m, d.lgs. 42/2004

  l’area è gravata da vincolo archeologico ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004 apposto con D.M. dell’8 luglio 1989; da vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 142 del D. Lgs. n. 42/2004 lett. f («parchi e riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi») e lett. m («zone di interesse archeologico»)

  Il giudice considera i vincoli paesaggistici e archeologici gravanti sull’area come parte delle plurime ragioni che sorreggono il diniego, pur rilevando che l’amministrazione deve svolgere una valutazione istruttoria e motivazionale coerente anche alla luce del successivo nulla osta.

• art. 32, comma 1, l. 47/1985

  fatte salve le fattispecie previste dall’articolo 33, il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso

  La definizione della domanda di condono relativa a immobili vincolati richiede il parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela; l’amministrazione deve quindi completare l’istruttoria e rideterminarsi anche considerando la posizione della Soprintendenza.

• art. 33 l. 47/1985

  Il richiamato art. 33 inibisce la sanatoria in relazione ai vincoli «posti prima della esecuzione delle opere stesse» comportando l’accertamento, da demandarsi all’autorità procedente, della preesistenza o meno di vincoli contemplati dalla norma gravanti sull’area di interesse

  L’esclusione della sanatoria dipende, nei casi previsti, dalla preesistenza del vincolo rispetto all’esecuzione delle opere; il relativo accertamento compete all’amministrazione procedente e deve precedere la decisione sulla sanatoria.

• art. 35 l. 47/1985

  Sul punto non può che rilevarsi che alla struttura produttiva, come già evidenziato, pende un procedimento che dovrà pertanto essere definito dall’amministrazione capitolina ex dell’art. 35 della L. n. 47/1985

  Il procedimento di condono ancora pendente deve essere definito dall’amministrazione capitolina; la relativa determinazione è rilevante anche per l’ammissibilità degli interventi manutentivi sull’impianto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Tale diniego di nulla osta, unitamente ai relativi atti presupposti, veniva impugnato dinanzi al Tar per il Lazio con ricorso iscritto al n. 13943/2018, integrato da motivi aggiunti con i quali veniva censurato l’esito del riesame disposto con ordinanza cautelare n. 706/2019.

  Il testo dà conto del preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis, ma non ne sviluppa un’interpretazione decisiva; le relative doglianze sono assorbite dopo l’accoglimento parziale.

• art. 105 c.p.a.

  La decisione del Tar lederebbe il diritto di difesa e costituirebbe motivo di annullamento della sentenza con rinvio al giudice di primo grado ex art. 105 c.p.a.

  La richiesta di annullamento con rinvio era prospettata dall’appellante in relazione alla dedotta lesione del contraddittorio; il Consiglio di Stato non dispone il rinvio, poiché esclude che le difese dell’Ente Parco avessero carattere innovativo.

Massime di principio

• La pendenza di un procedimento di condono, conseguente all’annullamento del diniego, rende erroneo fondare la decisione sull’esistenza di un diniego valido ed efficace; tale errore non determina però automaticamente l’illegittimità dell’atto impugnato quando questo si basi anche su autonome ragioni non travolte.
• Quando l’amministrazione autorizza successivamente interventi manutentivi sostanzialmente analoghi a quelli in precedenza negati, la sopravvenienza può evidenziare difetto di motivazione e di istruttoria del diniego, in particolare sulla qualificazione dell’impianto e sulla compatibilità degli interventi con i vincoli esistenti.
• Nel riesame di interventi manutentivi su un impianto interessato da vincoli e da una domanda di condono pendente, l’amministrazione deve valutare unitariamente la disciplina vincolistica, la legittimità e la continuità d’uso dell’impianto, gli esiti del procedimento di condono e la compatibilità delle opere richieste.
• L’accertamento della rilevanza ostativa del vincolo ai fini della sanatoria, nei casi disciplinati dall’art. 33 della l. 47/1985, richiede di verificare se il vincolo fosse stato posto prima dell’esecuzione delle opere; tale verifica spetta all’autorità procedente.

Come è indicizzato