Sentenza n. 631/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

I proprietari dell’immobile fronteggiante hanno appellato la sentenza del TAR Sicilia, sezione staccata di Catania, che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza comunale. Con il primo motivo hanno sostenuto che il decreto del Presidente della Regione Siciliana del 10 agosto 2017, reso sul ricorso straordinario, non avesse travolto la nota comunale del 5 novembre 2014 e non potesse essere posto a fondamento dell’ordinanza; ne hanno dedotto nullità, inefficacia o inopponibilità, lamentando l’omesso esame delle difese sulla natura aperta del portico e sull’art. 10 delle norme tecniche comunali, l’inammissibilità del ricorso straordinario per la materia delle distanze, la necessità di una nuova motivazione comunale e l’asserita deroga alle distanze contenuta nella disciplina locale. Con il secondo motivo hanno contestato che l’annullamento del titolo rendesse automaticamente legittimo ogni contenuto dell’ordinanza: il Comune avrebbe dovuto delimitare le opere da ripristinare, verificare la possibilità di conformare l’intervento e definire autonomamente la richiesta di variante del 19 giugno 2018, per la quale era stata acquisita autorizzazione paesaggistica favorevole. Con il terzo motivo hanno censurato l’affermazione del TAR che la decisione sul ricorso straordinario avesse prodotto un giudicato sul rapporto, tale da precludere ogni questione non espressamente esaminata. Hanno inoltre contestato la rimessione in pristino integrale e chiesto la riforma della sentenza e l’annullamento degli atti impugnati.

La decisione

L’appello è accolto parzialmente. È inammissibile la parte del primo motivo che, sotto le formule di nullità, inefficacia e inopponibilità, mira a riaprire il merito della controversia definita con il decreto presidenziale: le doglianze prospettano eventuali vizi di legittimità, non un difetto assoluto di attribuzione o altra causa tipica di nullità. Sono respinte le contestazioni sulla caducazione della concessione edilizia in sanatoria del 29 maggio 2014 e della nota comunale del 5 novembre 2014: entrambi gli atti erano stati investiti dal ricorso straordinario e l’accoglimento ha prodotto effetto demolitorio su entrambi, anche se la motivazione aveva esaminato una specifica censura assorbendo le altre. È respinta anche la tesi che la controversia fosse estranea alla sede straordinaria: l’oggetto era la legittimità di atti amministrativi urbanistico-edilizi e la disciplina delle distanze era parametro di legittimità del titolo, non oggetto di una domanda civilistica tra confinanti. Il Comune non stava esercitando un nuovo potere di autotutela né modificando spontaneamente la propria valutazione, ma prendendo atto dell’annullamento vincolante. È altresì respinta la dedotta portata derogatoria dell’art. 10 delle norme tecniche comunali: tale disposizione riguarda il computo della volumetria e non esenta i portici dal rispetto delle distanze; una prassi dell’ufficio non può introdurre una deroga normativa. Il motivo è invece accolto nella parte in cui censura l’automatica legittimazione dell’intero contenuto dell’ordinanza. L’annullamento del titolo non definiva direttamente né l’estensione materiale della rimessione in pristino né la sorte della successiva domanda di variante. Il Comune doveva motivare puntualmente la corrispondenza tra l’ambito della caducazione e le opere da rimuovere, tenendo conto dell’iniziativa progettuale presentata; la domanda di variante, non essendo un titolo già efficace, richiedeva un’autonoma determinazione sulla procedibilità, sul contenuto e sulla disciplina applicabile. L’autorizzazione paesaggistica favorevole non attribuiva un diritto al rilascio del titolo edilizio. Non è riconosciuto agli appellanti il diritto all’approvazione della variante, al semplice arretramento o alla conservazione totale o parziale delle opere: la valutazione resta riservata al Comune. Sul terzo motivo, è confermata la stabilità e vincolatività dell’annullamento, ma l’efficacia della decisione straordinaria è limitata al suo oggetto e non si estende automaticamente a determinazioni successive. La sentenza del TAR è quindi confermata quanto alla caducazione della concessione e della nota e all’assenza di una deroga comunale sulle distanze; è riformata quanto alla ritenuta sufficienza della natura consequenziale dell’ordinanza a sorreggerne la misura ripristinatoria e la declaratoria sulla variante. Spese del doppio grado integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9 d.m. 2 aprile 1968, n. 1444

  Non è, dunque, possibile ricavare dalla sola mancata inclusione nella volumetria una deroga implicita alla disciplina dettata dall’art. 9 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. -OMISSIS-.

  L’esclusione di un manufatto dal computo della volumetria non comporta che esso sia esentato dalle distanze tra costruzioni: volume e distanze sono piani normativi distinti.

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  La disposizione devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi a oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia e conferma, dunque, l’appartenenza della fattispecie alla giurisdizione amministrativa, presupposto al quale l’art. 7, comma 8, c.p.a. subordina l’esperibilità del rimedio straordinario.

  La controversia sull’annullamento di un titolo edilizio e dell’atto comunale che ne aveva escluso la rimozione in autotutela è amministrativa anche quando la legittimità del titolo dipende dal rispetto delle distanze tra proprietari confinanti.

• art. 7, comma 8, c.p.a.

  La disposizione devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi a oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia e conferma, dunque, l’appartenenza della fattispecie alla giurisdizione amministrativa, presupposto al quale l’art. 7, comma 8, c.p.a. subordina l’esperibilità del rimedio straordinario.

  Il ricorso straordinario è esperibile per controversie appartenenti alla giurisdizione amministrativa; la natura proprietaria degli interessi contrapposti non muta la natura amministrativa dell’azione diretta contro l’esercizio del potere comunale.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  L’ordinanza impugnata non si è limitata a prendere atto dell’annullamento della concessione, ma ha dichiarato priva di efficacia anche la richiesta di variante del 19 giugno 2018, ha ordinato la rimessione in pristino delle «opere della C.E. n. -OMISSIS-» entro novanta giorni e ha preannunciato, in caso di inottemperanza, l’applicazione della sanzione pecuniaria aggiuntiva prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

  Il preannuncio della sanzione pecuniaria aggiuntiva conseguente all’inottemperanza all’ordine ripristinatorio non rende automaticamente legittima l’estensione materiale dell’ordine: questa deve essere autonomamente e puntualmente giustificata.

Massime di principio

• Quando una decisione resa su ricorso straordinario annulla più atti espressamente impugnati, l’effetto demolitorio si estende a tutti gli atti investiti dalla domanda, anche se la motivazione accoglie una specifica censura e assorbe le altre; l’estensione va determinata in base agli atti sottoposti alla decisione e al suo contenuto, non al numero delle questioni esaminate.
• La definitività dell’annullamento pronunciato in sede straordinaria vincola l’amministrazione a non attribuire ulteriore efficacia agli atti rimossi e impedisce di rimetterne incidentalmente in discussione la legittimità impugnando l’atto adottato in conseguenza; tale vincolo resta però commisurato all’oggetto della decisione e non copre automaticamente determinazioni amministrative successive non comprese nel precedente procedimento.
• La presa d’atto dell’annullamento di un titolo edilizio non è, di per sé, un nuovo esercizio di autotutela che richieda una rinnovata ponderazione delle ragioni per le quali il titolo era stato in precedenza conservato; restano tuttavia soggette a autonoma giustificazione le ulteriori misure adottate in conseguenza dell’annullamento.
• L’ordine di rimessione in pristino conseguente alla caducazione di un titolo deve motivare la corrispondenza tra l’ambito materiale dell’annullamento e l’estensione concreta delle opere da ripristinare; la definitività dell’annullamento non sostituisce tale autonoma giustificazione.
• Una domanda di variante edilizia ancora da definire non è un titolo edilizio già produttivo di effetti e non può essere dichiarata inefficace per mera consequenzialità rispetto all’annullamento di un precedente titolo. L’amministrazione deve adottare un’autonoma determinazione sulla sua procedibilità e sul merito, senza che l’eventuale autorizzazione paesaggistica attribuisca un diritto al rilascio del titolo edilizio.
• Una norma urbanistica che esclude determinati manufatti dal computo della volumetria non introduce, per ciò solo, una deroga alle distanze tra costruzioni; una prassi amministrativa non può integrare o modificare la disciplina urbanistica vigente né fondare un’esenzione non prevista da una fonte normativa.

Come è indicizzato